引言
5月20日，国新办就《关于持续推进城市更新行动的意见》有关情况举行新闻发布会。国家发改委固定资产投资司负责人赵成峰表示，在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持；用好地方政府专项债券，继续支持符合条件的城市更新项目建设。
从近期陆续发布的有关城市更新政策文件可以看出，国家层面正在持续加大对城市更新项目的支持力度。本文将从为什么政府专项债券要支持城市更新项目，城市更新项目申报政府专项债领域、申报要点及注意事项、申报流程、成功案例等几方面为各地谋划项目作参考。
一、为什么政府专项债券要支持城市更新项目
当前，中国城镇化率已超过60%，许多大城市核心区域土地资源稀缺，大规模外延式扩张难以为继。同时，大量早期建设的城区存在基础设施老化、功能布局不合理、安全隐患、环境品质下降等问题。
2024年底中央经济工作会议指出，要大力实施城市更新。2025年4月25日召开的中央政治局会议要求，要加力实施城市更新行动。城市是经济高质量发展、人民群众高品质生活的重要空间。实施城市更新行动，既有利于补齐城市基础设施短板，提高城市发展的可持续性和宜居性，又有利于释放巨大内需潜力，培育发展新动能。
城市更新已成为提升城市承载力的必然选择，而专项债作为重要金融工具，具有独特优势：
（一）匹配项目属性
城市更新项目（如老旧小区改造、基础设施完善、历史街区保护）具有显著公益性，能改善民生福祉。同时，许多项目能产生稳定现金流收益，如停车场收费、商业租金等，符合专项债“收益自平衡”要求。
（二）提供低成本长期资金
城市更新项目投资规模大、周期长，而专项债利率较低、期限较长（10-30年），能有效降低融资成本，缓解地方财政压力。
二、哪些城市更新领域可获得专项债支持？
结合四川省2025年专项债申报要求，城市更新专项债重点支持以下领域：
（一）老旧街区改造
支持城市、县城建成区范围内，经过城市体检、单元（片区）策划并编制项目实施方案的老旧街区，具体条件应改造提升老城区地理位置相对较好、空间相对完整、有一定规模的商业步行街和旧商业街区；或者具有一定历史文化价值，能反应地方特色风貌，具备一定规模的城市街巷。支持该类型项目完善配套道路、绿化、消防、安防等基础设施，低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，增设停车、充电桩，提升公共空间品质，无障碍环境建设改造，打造口袋公园，保护修缮具有历史文化价值的建筑、构筑物，因地制宜进行风貌整治，创新消费场景等。
（二）老旧厂区改造
支持城市或县城（城关镇）建成区内经过城市体检、单元（片区）策划并编制项目实施方案的老旧厂区，具体条件应有较好地理位置，能为周边城市居民提供配套服务、生态、文化、产业等功能补充的城市工业遗产、闲置低效厂区、厂房和设施。支持该类型项目部分危旧建筑拆除重建，配套道路、绿化、消防、安防、管网等基础设施改造，老旧厂房建筑改造，公共环境提升，无障碍环境建设改造，配套服务设施改造。
（三）城镇老旧小区改造
重点支持城市（县城）建成区内2005年底前建成的老旧小区。小区内存在短板问题的设施配套、环境品质、服务水平、物业管理等改造提升。与小区直接相关的周边道路、通信、供电等城镇基础设施配套建设。小区既有建筑加装电梯和更新电梯、屋面防水等楼本体改造建设。
（四）棚户区改造（主要支持在建收尾项目，新开工城市危旧房改造项目）
主要支持在建收尾项目，新开工城市危旧房改造项目。不支持拆迁土储项目、不得用于棚改项目货币化安置。棚户区改造项目需明确本项目涉及棚户区改造户数、面积，配套基础设施应与棚户区改造密切相关建设内容。
（五）城中村改造（含城市公共空间功能提升）
1、城中村改造：支持拆除新建、整治提升、拆整结合三类改造模式。注意：2025年项目申报要求（除成都市已再次报送纳入2025年国家计划项目）：①拆除新建类项目：本项目征收补偿协议签订已达到90%。新建安置房的，规划设计的永久性工程已正式破土刨槽（地基处理或打永久桩）；房票安置的，已建立房源库；政府购买商品房安置的，已签订购房意向书或出具房源锁定证明。②整治提升类项目：施工现场发生实物工程量。
2、城市公共空间功能提升：支持老旧火车站、老旧交通枢纽等周边片区改造、提升活力，改善周边片区配套道路、绿化、照明、供电、消防、安防等基础设施，轨道交通场站与周边地区一体化更新改造；支持整体推动公共设施数字化、智能化、低碳化等改造的示范项目，以及大型公益性公共建筑使用光伏玻璃对超过设计使用年限的玻璃幕墙进行更新改造，建筑节能改造。
（六）其他城市更新基础设施建设
1、城市生态修复：支持城市（县城）建成区范围内新建城市公园、老旧公园绿地改造提升、新建城市绿道、口袋公园建设等城市生态修复工程，城市主要河道滨水空间生态修复及休闲游憩、商业消费、配套服务等设施一体化改造提升。项目选址应综合考虑周边群众需求、交通可达性、消费业态潜力、保护原有地形地貌等综合因素，具体建设内容要符合公园、绿道、口袋公园、滨水公共空间等相关建设标准规范，可配套建设适老适幼设施、健身设施等服务设施，同时应具备一定的公园绿地开放共享服务功能，根据实际情况打造消费场景。
2、“握手楼”片区更新：支持城市、县城建成区范围内，建筑过度密集、通风和采光条件较差、消防通道缺失或不畅、存在较大消防等安全隐患、服务功能不全“握手楼”片区更新改造、综合整治或者拆除重建。申报片区需经过城市体检、单元（片区）策划并编制项目实施方案。
特别注意负面清单：禁止用于商业地产开发、楼堂馆所、形象工程等非公益性项目，严禁包装纯房地产开发项目。
三、城市更新专项债申报要点及注意事项
（一）项目储备与前期准备
1、项目筛选与合规性
（1）政策匹配：符合国家及地方城市更新政策（如《“十四五”城市更新行动计划》《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》），重点支持领域包括：老旧小区改造（加装电梯、管网更新、社区服务设施）；市政基础设施升级（道路、地下综合管廊、海绵城市）；历史街区保护与活化（修缮历史建筑、文旅融合开发）；产业升级载体（低效工业用地转型、产业园区更新）。
（2）公益性核心：项目需以改善民生、提升城市品质为主，避免过度商业化（如禁止用于纯房地产开发）。
2、项目申报核心要点
（1）审批文件：完成立项（可行性研究报告）、用地规划许可、建设工程规划许可、环评、社会稳定风险评估（涉及拆迁项目必备）。
（2）收益来源设计：停车费、充电桩服务费、广告位租金、物业管理费、建筑物租赁收入等。
（3) 财务测算要求：覆盖倍数≥1倍（但为保守起见，最好按照覆盖倍数≥1.2倍申报），需细化成本构成（如拆迁补偿、建设成本）和收入预测（如客流量、租金定价依据）。
(4) 实施方案编制：明确更新范围、实施主体（政府平台公司或国企）、资金拼盘（专项债占比通常≤80%）、工期计划等。
（二）申报材料准备
1、可行性研究报告：重点论证更新必要性（如安全隐患、民生短板）、经济与社会效益（如就业带动、碳减排）。
2、实施方案与资金平衡方案：包括包含历史文化建筑保护、古树名木保护、产业搬迁等相关情况说明，收益实现路径、债务偿还计划。
3、财务评估报告：需第三方机构出具，确保数据真实合理（如租金收入参考周边市场价）。
4、法律意见书：确认项目合规性，尤其是拆迁合法性（如征收程序是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》）。
5、其他文件：用能手续、规划批复、环评批复、社会稳定性风险评估报告（涉及大规模拆迁项目必备）。
（三）核心注意事项
1、收益虚高：避免将不确定的间接收益（如未来土地溢价）作为主要偿债来源；
2、建设手续缺失：确保拆迁许可证、社会稳定风险评估等文件齐备；
3、过度商业化：商业配套面积占比需符合政策要求（如老旧小区改造中商业面积≤20%）。
4、产权清晰：专项债项目收入必须来自项目业主（申报单位）拥有产权的资产，产权归属清晰是收益合规性的前提，避免因权属争议导致偿债风险。改造前明确公共设施（如停车场、社区用房）产权归属，通常划归地方政府或国有平台公司；若涉及居民私有资产（如小区内商铺），需通过协议约定收益分配比例。
四、城市更新专项债申报流程
2025年，四川省专项债申报实行“2+N”工作推进机制，“2”即为发改部门和财政部门，“N”为主管部门。即：各级发改部门、财政部门和主管部门分工协作，从项目储备、部门初审、联审联评、发行安排、项目调度、资金安排、投后管理等全流程共同对专项债项目进行审核把关。
具体申报流程详见我司发布的《一文读懂四川省2025年专项债申报要点 （全是干货，建议收藏）》
五、四川省政府已成功发行的城市更新领域相关案例
结语
随着中国城镇化进程从过去的“粗放式建设"发展进入“精细化运营”时代，城市更新的意义和作用日益突出，尤其是在新冠疫情过后全国各地城市更新的需求更加旺盛。加强城市更新项目谋划，破除城市更新领域专项债发行的困境，强化地方政府专项债券在城市更新领域更广泛的运用，对于有效推动城市更新项目落地、降低地方政府财政压力具有十分重要的意义。
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