告别“等靠要”：城市更新融资实战手册

2025年11月全国城市更新工作推进会在安徽芜湖召开，会议要求构建中央统筹、省负总责、城市抓落实的工作格局，有序实施城市更新行动。城市更新，承载着焕发老城生机、提升人居品质、重塑产业空间的时代使命，正在我国如火如荼地展开。然而，当宏伟蓝图遭遇现实，一个最根本的拷问总是如影随形，庞大的资金需求，究竟从何而来？在当前财政压力加剧、社会资本观望的背景下，银行体系凭借其资金体量、专业能力和政策资源，正成为破解城市更新融资困局的中坚力量。

本文将聚焦银行融资对城市更新从当前困境、政策解读、融资工具运用、资金流向、落地问题以及实践案例分享几个方面，深度解析其创新路径与实践策略。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，标志着城市更新在国家战略层面进入了系统化、制度化推进的新阶段。该意见不仅明确了“留改拆”并举、防止大拆大建的总体原则，更着重提出“鼓励金融机构依法合规加大对城市更新的支持力度，创新金融产品和服务，强化信贷支持”。紧随其后，《四川省实施城市更新行动方案》、《北京市城市更新实施单元划定工作指引》、《重庆市持续推进城市更新三年行动计划（2025—2027年）》等地方细则密集出台，明确要求金融机构开发中长期、低利率专项金融产品，并创新性地提出支持以项目未来经营收益权作为质押担保，极大地拓宽了融资增信路径。这一系列政策清晰地表明，城市更新的融资逻辑已发生根本性转变：从过去依赖土地财政和地方政府信用的单一模式，转向强调项目自身现金流、鼓励市场化运作、实现财务可持续的多元投融资新格局，其相关主要政策如下。

在中央政策的顶层设计框架下，不同能级的城市结合自身发展阶段、资源禀赋和核心诉求，探索出差异化的政策与融资创新路径。

一线城市资金充裕、金融市场活跃，其核心策略是利用复杂的金融工具和市场化手段，为大体量、长周期的更新项目设计可持续的“投融建管退”闭环。北京“集体用地入市+Pre-REITs基金”模式，针对中心城区土地资源紧张的约束，北京市探索利用城市周边集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。例如，大兴区瀛海镇项目由建设银行与万科共同成立的住房租赁基金收购并改造为“泊寓院儿旧宫芯社区”，提供了1505间保障性租赁住房。

二线城市面临巨大的存量更新需求，其策略核心是加强地方政府层面的政策整合与部门协同，系统性地解决项目审批、土地整合和资金统筹问题。安徽推出“省级统筹+组织机制创新”模式，省级层面的统筹能为省内二线城市提供有力支撑。安徽省通过设立省级财政专项引导资金、创新“城品活力贷”金融工具并提供财政贴息，来撬动银行大规模贷款。同时，芜湖市在组织机制上创新，设立由市委、市政府主要领导领衔的“人民城市建设委员会”，常态化协同40余个部门推进更新工作，打破部门壁垒，从顶层解决跨部门协调与资金保障难题。这种“资金引导+高位协调”的组合，是二线城市突破体制机制障碍、系统化推进更新的有效路径。

三四线城市普遍财政实力有限，其创新更侧重于挖掘自身集体土地、文旅资产等独特的资源禀赋，并采取与本地实际情况紧密结合的“轻量型”合作与融资模式。佛山采用“集体土地入市+产业导向的村企合作”模式，佛山市夏北社区将旧工业区升级改造为“扇面产业中心”，村集体获得稳定租金收益；夏东社区的地块则引入产业运营商，投资建设高端产业载体，并设置了严格的产业准入和税收产出要求。这种模式不仅让村民长期受益，更确保了更新项目服务于“工改工”和产业升级的宏观目标，避免了“房地产化”。洛阳“文旅资源资产证券化”潜能挖掘，积极探索文旅资产的证券化路径，当地政府与上海证券交易所合作举办专题座谈会，推动企业将景区经营权、门票收益等未来现金流打包进行资产证券化融资。

在此背景下，由政府主导、规划清晰、具备一定收益预期的城市更新项目，正成为金融机构竞相布局的“价值洼地”与“业务蓝海”。

政策性银行在国家城市更新战略中扮演着“先锋队”和“稳定器”的双重角色。其核心优势在于能够提供规模大、期限长、成本低的资金，精准对接那些社会效益显著但商业回报周期长、市场资本短期内不愿进入的领域。

国开行、农发行等机构的作用远不止于“输血”。它们深度介入项目前端，提供“融资”与“融智”相结合的一揽子解决方案。例如，在深圳罗湖“二线插花地”棚户区改造这一堪称“中国棚改第一难”的项目中，国开行不仅在早期提供了超过200亿元的专项贷款，稳定了军心，更凭借其在全国范围内积累的棚改经验，协助地方政府设计了“政府主导+国企实施+专项贷款+市场化运作”的复杂投融资架构，确保了项目在复杂产权关系和社会矛盾中得以平稳推进。在江西萍乡湘东区富丽小区的改造中，国开行从项目规划阶段即介入，帮助测算改造后的物业增值、停车费、广告等多元化收益，从而设计出匹配项目现金流的还款计划，使得仅约1000万元的贷款发挥了“四两拨千斤”的启动效应。这种“融智”体现在帮助项目构建合规的现金流、设计风险缓释机制、引入专业合作伙伴等方面，其目标是培育项目自身的“造血”能力，实现社会效益与财务可持续的微妙平衡。

商业银行是城市更新资金供给的主力军，其业务模式正经历从依赖抵押物和主体信用的“躺赢”时代，向基于项目现金流预测和全周期风险管理的“深耕”时代转型。面对城市更新项目产权复杂、回报不确定的特点，各大银行纷纷创新风险评估模型，将焦点从企业的资产负债率，转向项目本身的区位价值、更新内容、运营方案及未来收益的可实现性。

在济南，农业银行近两年，已支持15个城市更新项目，发放贷款104.8亿元，实现市级项目全覆盖，为现代化城区建设注入强劲动能。中国银行针对芝罘区幸福新城凤凰台珠玑片区这个典型的“城市病”集中区，批复了85亿元授信总量，最终批复85亿元授信总量，以中国银行单笔批复额度最高的城市更新项目贷款，拉开了老城区焕新的序幕。商业银行还创新了多种金融产品，全面覆盖老旧小区、文化街区等多个领域。

在传统信贷模式之外，各类创新金融工具正逐步拓宽城市更新的资金渠道，推动形成“投资—建设—运营—退出”的良性循环。以中金印力消费REITs为例，其以杭州西溪印象城为底层资产成功上市，不仅为原始权益人印力集团募集了超30亿元资金，用于偿还债务和投入新项目，更重要的是，它为前期投入的大量社会资本提供了公开、透明的市场化退出渠道。未来，更多改造后的保障性租赁住房、产业园区、市政设施等都有可能通过公募REITs实现资产证券化，从而极大增强社会资本参与城市更新的意愿。其不仅丰富了融资来源，更通过结构化设计激活存量资产，推动城市更新从“重建设、轻运营”向“全周期、可持续”的模式转型。

在中央与地方政策的清晰指引下，金融机构的资金支持正从“大水漫灌”转向“精准滴灌”，重点聚焦于既能改善民生、提升城市功能，又具备一定市场化运作空间的领域。

（1）政策性银行

民生改善与居住环境：城镇老旧小区改造、城中村改造、保障性住房建设等。

基础设施完善与提升：地下管网与综合管廊、供排水系统、停车场等。

产业升级与功能活化：老旧厂区转型为科技园区、低效空间再利用、老旧街区保护提升与商业打造、消费基础设施与文旅等。

（2）商业性银行

民生改善与居住环境：老旧小区改造、城中村改造等。

历史文化保护与活化：工业遗产、历史街区商业化改造等。

商业与消费场景更新：老旧商圈、低效楼宇、租赁社区改造等。

项目自平衡模式：主要适用于项目自身预期收益可以覆盖投入改造项目。如单个项目满足现金流要求可单独申报，也可以社区、片区、城区为单位联合申报，通过同步规划、同步立项、同步实施改造，实现项目整体财务自平衡。

PPP模式：主要适用于项目预期收益不能覆盖改造成本的项目。通过引入社会资本建立PPP运营机制，以完善类、提升类改造产生的现金流作为使用者付费，以财政资金作为可行性缺口补助，统筹用于基础类无收益改造，实现项目现金流整体可平衡。

公司融资模式：主要适用于预期收益不能覆盖投入但又无法采用PPP模式的项目。可通过将区域内的停车位、公房等存量经营性资产以及改造后形成的相关资产、特许经营权或未来收益权注入改造主体，增强企业自身“造血”能力，以企业的经营收入平衡改造投入。

REITs模式：主要适用于已进入稳定运营期、能产生持续、稳定现金流的城市更新存量资产。其核心功能是实现“投融管退”的闭环，为前期投入的社会资本提供市场化退出渠道。将符合条件的不动产资产打包设立资产支持专项计划，并公开发行基金份额募集资金。城市更新实施企业通过出售部分份额实现资金回笼，用于偿还债务或投入新项目，而基金份额持有人则享受资产未来的租金等收益分红。

一般情况下项目贷款期限最长可达20-25年，并设置3-5年的宽限期。此外，在担保方式上，政策明确鼓励接受项目收益权质押、特许经营权质押等创新担保方式，降低了对土地和房产等传统抵押物的过度依赖，使得更多缺乏硬抵押但前景良好的项目能够获得融资。

第一步：项目准备与合规性构建

确保项目纳入地方政府制定的城市更新专项规划，并争取进入官方初选的“项目清单”。这是获得银行优先支持的前提。精确测算项目全生命周期现金流。对于自身收益不足的项目，需提前设计“肥瘦搭配”、“运营反哺”等平衡模式，或明确财政补贴等外部资金补充途径。确保项目资本金，通常不低于总投资的20%，依法合规、足额到位。政策性金融工具可作为资本金来源之一。

第二步：对接银行与方案定制

精准选择银行政策性或商业性银行，政策性银行重点支持公益性、战略性的重大项目和试点城市项目，利率优势明显。大型商业银行资金实力雄厚，产品体系全面，擅长组建银团贷款支持大型综合片区更新。项目过程中需与银行共同设计贷款条件，关键在于根据项目特点，在期限、还款计划、担保组合等方面达成一致。

第三步：评审、签约与提款

提供详尽的合规文件、财务模型和市场分析，充分论证项目可行性和还款保障。接受并配合银行的资金封闭管理要求，确保贷款专款专用。定期报告项目进展与财务状况。

（1）还款来源不足

项目自身现金流不足是银行评估时的首要顾虑，破解的关键在于跳出项目本身，通过统筹资源与金融工具，构建可靠的还款保障。

对于收益不足但公益性强的项目，实践中常将其与区域内其他有稳定现金流的资源，如新建停车场、充电桩、广告位、社区商业或腾挪出的可经营性土地进行“打包”开发。例如，山东枣庄的渔灯巷文旅街区项目，在更新中不仅打造消费场景，还配套建设了800个车位的地下智能停车场，直接创造了运营收入。银行在评估时，会认可这种将项目内经营性资产和区域平衡资源整体打包后产生的综合现金流作为还款来源。

可积极争取并明确各级财政补贴、中央预算内投资、超长期特别国债等资金，将其作为项目还款来源的重要补充或利率贴息来源。例如，安徽省在省级层面创新“城品活力贷”并配套财政贴息，有效降低了项目的实际融资成本。项目方应在融资方案中提前明确这部分资金的到位路径与金额，以增强银行信心。

（2）产权与手续复杂

历史街区、老旧厂房的产权不清、证件缺失是融资的最大“硬伤”。解决之道在于依托地方政府推动的制度性破题。面对“无施工许可、无竣工验收、无产权落位”的建筑，一线城市已探索出系统的解决方案。

武汉市自然资源和规划局等部门联合印发专门文件，针对协议腾退、直管公房等不同情形，设计了差异化的产权归集路径，为保留建筑办理不动产登记提供了合法通道。对于涉及多轮开发、债务债权关系极其混乱的“老大难”项目，常规路径已难以走通。此时，可以引入 “府院联动”机制，在司法重整框架下系统解决问题。例如，上海黄浦区的琴海苑（大兴街）重大纾困项目，曾停滞近二十年。中国信达资产管理公司通过引入“阶段性纾困+股权债务重组”的投行化手段，在地方政府和金融法院的支持下，清理了原有复杂的债权债务关系，最终使项目重启并获得新融资。

（3）抵押担保不足

更新对象往往是价值很低的旧资产，无法满足传统抵押要求。银行的风控思路已从依赖实物抵押转向接受主体信用、未来收益权和结构化担保。

当项目资产抵押物不足时，项目发起方的主体信用和集团担保变得至关重要。许多银行接受以项目公司股权质押或母公司提供连带责任担保。例如，广州沙溪村旧改项目获得建行贷款时，便由合作企业之一的方圆地产提供了4亿元的连带责任保证担保。中信金融资产在盘活天津六合国际项目时，也充分发挥了中信集团内部银行、工程咨询等板块的协同优势，为项目提供了增信。

对于租赁住房、产业园、文旅街区改造后拥有稳定经营现金流的项目，其未来租金收入、经营性物业收入等应收账款，可以作为质押物向银行申请贷款。例如，枣庄台儿庄渔灯巷文旅街区，更新后年接待游客超300万人次，其门票、商铺租金等未来收益就具备成为合格质押物的潜力。银行通常会要求对这类收益账户进行封闭监管，确保资金优先用于还款。

（4）项目周期错配

更新项目周期长、前期现金流出大，与贷款还本付息节奏容易产生矛盾。需要在融资方案中量身定制灵活的条款。

设置与现金流匹配的还本宽限期是应对周期错配最直接有效的工具，需与银行协商在项目建设期及运营培育期，只要求项目支付贷款利息，暂不偿还本金。待项目开始产生稳定的租赁或销售回款后，再开始分期偿还本金。这能极大缓解项目前期的现金流压力。

对于分期开发的大型片区更新项目，一些银行可提供额度分批提款、利率动态调整的贷款。贷款额度可根据项目拆迁完毕、规划获批、开工建设等关键节点达成情况分批释放。贷款利率也可与项目进度或运营效益挂钩，实现风险与收益的匹配。

作为片区更新试点，采用“投贷联动”模式，从申报到授信落地仅用30天，创新融资效率。在保留里弄历史风貌基础上，进行功能置换与业态提升，构建“文化驱动型”商业生态。预计通过引导“首店经济”等，实现年客流量超500万人次，提升项目自身运营与造血能力。本项目成功争取4500万元新型政策性工具支持，并同步获批国家开发银行3.6亿元城市更新专项贷款。

整合3842亩土地，规划建设未来花园，并通过“园博+”模式带动周边26个村庄产业升级。提供系统性金融方案，支持景区交通提质、智慧旅游系统构建、生态文旅开发等，推动从观光地向度假目的地转型。金融支持覆盖从大型地标到乡村小微绿色项目，形成多层次服务生态。本项目由工商银行温州分行营业部通过牵头25.23亿元银团贷款，为这项城市“一号工程”提供坚实支撑。

石家庄高铁片区以石家庄火车站为核心，规划建设“城市客厅”，打造集交通枢纽、商业商务、文化旅游、生态居住等功能于一体的综合性区域，总占地面积11925亩，旨在改善城市面貌、完善基础设施并促进区域经济发展。本项目银团贷款总额为360亿元，由邮储银行、工商银行、兴业银行等10家银行参与。