案例一：
用好政策“聚合力” 精准支持“保交房”

应对措施：

一是通过仲裁方式明确因逾期未缴纳土地出让金产生的违约金及利息问题。

二是由B公司先行缴齐住宅部分土地出让金，办理住宅部分相关不动产登记和预售许可。

案例评析：

今年5月17日，国务院召开全国切实做好保交房工作视频会议，对打好商品住房烂尾风险处置攻坚战作了全面部署。为贯彻落实切实做好保交房工作要求，自然资源部会同国家发改委出台18条政策措施，概括起来就是“鼓励企业开发一部分”“促进市场转让一部分”“支持政府收回收购一部分”等三个方面，对存量房地产用地采取适度“松绑、放活、让利、简化”等政策，支持各地处置闲置用地、盘活存量土地，这对于推动防范化解房地产领域风险具有十分重要的现实意义。

该案例是应用18条解决困境问题的范例。

一是查实问题、理清责任。通过调查，了解到企业未能依约开发利用土地存在政府方面原因，如道路未通、地下光纤未排迁等问题；也有企业自身原因，如出现经营困难未能缴清土地出让价款。只有查清问题，才能提出有效的解决措施。只有理清责任，才能准确适用政策。18条在适用上明确了政策边界，“对于企业自身原因超期未开工满两年的土地，必须依法坚决无偿收回。”本案存在企业以外原因导致土地不能正常开发利用，可以适用文件规定的政策措施。

二是问题导向、依规处置。首先为企业消除了土地开发利用障碍，使土地具备开发建设条件。这里适用18条的规定，在开发障碍未消除前，不计算开竣工违约期。然后通过适当放宽分期开发给企业“松绑”，即适用“（三）适当放宽分期开发和价款缴纳时间”的规定，“在严格工程建设和资金使用监管的前提下，对于部分建筑已完工且相应建筑面积比例的土地出让价款已缴清的，经市、县人民政府批准，可根据建筑面积占比对相应的土地办理不动产登记等手续”。由企业缴齐住宅部分土地出让金，由区政府与企业建立资金共管账户，对项目所有销售资金及企业经营行为进行全过程监管。在此基础上，为其办理住宅部分相关不动产登记，企业通过预售回笼资金，完成项目后续开发建设。

三是敢作善为、探索创新。一些地方反映，在处置闲置存量土地时，还面临历史遗留的违约金认定难问题。实际上，18条也提出了解决思路，包括“补偿标准和方式无法达成一致的，依合同约定申请仲裁或提起诉讼”“建立健全处置闲置存量土地协调推进机制……研究确定收回收购土地、计收违约金等重大事项”等。对此，各地可以结合实际，因地制宜，研究可操作的办法。本案通过仲裁方式明确因逾期未缴纳土地出让金产生的违约金及利息问题，是探索解决违约金计收问题的有益尝试，对其他地方有一定借鉴意义。

18条的有效期到2027年12月31日，这为地方政府处置闲置存量土地、企业盘活“沉睡”土地资产提供了难得的政策窗口期。这些政策措施既适应于当前房地产下行的形势需要，也是推动房地产转型实现高质量发展的重要举措。充分发挥其政策效应，有赖于各地真正吃透政策精神，在实践中灵活有效运用。

案例二：
939天，免责！

C企业于2018年3月15日取得A市某宗地土地使用权，出让合同约定土地出让金总额46亿元，且地块应于2022年6月15日前竣工。但是多方面影响叠加导致项目开发受阻、施工进度缓慢、无法按期竣工。

应对措施：

一方面，协助企业完善相关手续。该项目需取得考古报告并完成文评审批及备案后办理规划审批手续。另一方面，确定项目受影响时间。经B区人民政府批准同意，认定该项目延期原因为：大运河管控政策、大运河文物保护建设控制、重污染天气应急响应启动和重大活动保障工作、新冠肺炎疫情等影响，延误项目竣工时间共计939天，拟将该项目竣工时间延至2025年1月9日，并免除其最新约定竣工日期前的竣工违约责任。

案例评析：

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要优化城市工商业土地利用，盘活存量土地和低效用地。该案例通过合理运用18条中的部分条款，解决部分企业因政府原因或不可抗力因素导致开发受阻、施工进度缓慢、无法按期竣工问题，为地方鼓励企业优化开发提供了范例。笔者认为，该案例中问题处理的特点主要体现在三方面。

一是压紧压实主体责任，厘清问题所在。据了解，一些地方在厘清开竣工延期违约责任时相对模糊，对于主要责任是政府还是企业定性困难。在该案例中，针对企业延期未竣工的情况，通过调查厘清延期原因，主要是政府和其他不可抗力因素。其中，政府原因主要是由于大运河管控政策或因办理文物报批手续而延误工期；不可抗力的外界因素主要是建设期内遇新冠肺炎疫情、重污染天气和重大活动而停工。因此，本案以鼓励企业优化开发为思路，针对上述两个方面在18条政策中找到了对应的解决之策。

二是用好用活政策条款，提供纾困路径。B区规自局主动作为，协助C企业办理相关审批手续，消除土地开发利用障碍，并在其具备开发条件之前，不计算违约期。这里适用18条政策中的“（一）推动限期消除继续开发障碍”，开发障碍未消除前，不计算开竣工违约期。另外，其他不可抗力外界因素导致的延期适用“（五）合理免除因自然灾害、疫情导致的违约责任”，即“确因自然灾害、疫情等不可抗力导致无法按出让合同约定开竣工的，依法不予追究违约责任。根据有关规定，受疫情影响未能按期交地、动工、竣工的，可不计入违约期，免除相应违约责任”。值得注意的是，该案例在延误项目竣工时间认定上十分清晰，结合国务院公布的疫情转段时间，逐一计算了每项延期原因的延期天数并加总，以此拟定最终延期时间，让人信服。该案例不仅灵活运用18条中的免责条款，也为企业纾困，加速推进项目开发建设提供法理依据。

三是敢作敢为促进开发，实现政企共赢。据了解，目前项目单位正在积极开发建设，小区共计26栋居民楼，目前17栋已交付入住，8栋已封顶，剩余1栋楼已办理建设工程规划许可证。本案中政府积极作为，区规自局及时对接其他部门及企业，精准运用18条规定并结合实际情况，帮助企业消除开发建设障碍、缓解开发建设压力。其中，无论是对于延期原因的认定，还是对延期时间的拟定都有较强的借鉴意义。在处置非企业原因导致的超期未竣工情况时，政府敢于主动运用18条中的适用政策为企业免除责任，既能加快推进项目建设，避免低效闲置，也能为企业解决后顾之忧。这对于破题企业开竣工违约认定，支持各地处置低效用地具有十分重要的示范作用。

案例三：
政策贯通联动 提升居住品质

2021年12月，B公司取得位于A市某地块国有建设用地使用权，由南北侧两地块组成。目前，南侧地块已开工基本封顶并进行了预售，北侧地块尚未开工。根据南侧地块预售情况来看，当地消费者偏好南向大面宽户型，但小户型销售欠佳。为满足市场需求，加快产品去库存化速度，B公司希望调整北侧住宅建筑层高，将地块建筑高度由不高于24米调整为低于26.4米。但是，该地块规划条件已明确建筑高度，且已签订土地出让合同，B公司无法对方案进行如此重大调整。

应对措施：

一是C区自然资源主管部门主动指导B公司对北侧地块按照高品质住宅要求进行方案调整。

二是C区政府向A市政府申请将北侧地块建筑高度由不高于24米调整为低于26.4米。

案例四：
“一石三鸟”的有益尝试

2015年，B公司和C公司通过招拍挂方式竞得A市6宗国有建设用地使用权，土地用途均为城镇住宅用地，土地出让价款均已缴清。后因6宗土地位于海岸带陆域200米范围内，无法继续开发建设。近期，A市自然资源和规划局与土地使用权人协商达成一致意见，通过“容积率漂移”方式，收回因政府原因导致无法开发的闲置土地。

应对措施：

通过“容积率漂移”方式，即A市政府对两家公司名下其他房地产用地增加与收回地块等价值的建筑容量作为补偿。将B公司3宗土地“容积率漂移”至其名下某宗土地，C公司1宗土地“容积率漂移”至其名下某宗土地，C公司另2宗土地“容积率漂移”至其名下另宗土地，最终6宗闲置土地由政府收回，3宗土地容积率提升。

该案例涉及的房地产用地位于海岸带保护规定的范围内，无法继续开发建设，针对这种历史遗留问题闲置土地，政府如何根据自身情况，借助政策工具妥善处置，A市交出了一份令人满意的答卷。该案例的解决方案，使“18条”（自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台的3方面18条政策）中部分条款的“画像”更加丰满，也为各地真学真用、活学活用、善学善用“18条”政策提供了有益经验。

A市6宗已出让土地位于海岸带陆域200米范围内，按照生态保护相关规定不得再进行商品房开发建设，可以认定为政府原因造成的土地闲置。要想保护海岸带生态环境，解决土地闲置问题，将其收回是A市最好的选择。然而事情却并没有那么简单，在财政资金紧张的现状下，既要收回土地保护生态，又不能损害企业利益，这无疑是个困局。A市灵活运用“18条”中相关政策，结合实际创新性提出“容积率漂移”，从非货币化补偿这个角度给出了破局之策。

政府主动协商利用非货币化方式补偿，破困局。根据“18条”政策中“（十三）依法规范收回土地。允许通过非货币补偿方式协商收回土地，可为企业置换等价值的土地，或在具备实施条件的前提下，为其持有的其他存量房地产用地增加建筑容量、变更土地用途等”，A市充分理解、勇于创新，与企业多次协商后取得一致意见，选择通过“容积率漂移”收回土地，即收回无法开发建设的6宗土地，并依据“18条”政策中“（二）合理调整规划条件和设计要求”，等价值地为土地使用权人B公司和C公司增加其名下其他地块容积率作为补偿。这种做法不仅解决了海岸带保护范围内的闲置土地历史遗留问题，还减轻了政府财政压力，在当前地方财政普遍紧张的大背景下，A市的大胆实践能够给各地带来灵感和启发。

合理合规细化流程收回闲置土地，促多赢。在收地与增容并行模式下，A市资规局委托第三方对于9个地块之间容积率转移量的计算以及土地价款的测算结果清晰翔实，分别对收回地块和增容部分的价值进行了合理评估，并以货币方式补偿差额，做到了独立评估、综合平衡、等价收回。A市也主动向上沟通，捋顺了“出让—收地—增容”之间的出让金缴纳关系，避免重复缴款增加企业负担。A市最终仅支付59599元补偿款就收回6宗因政府原因无法继续开发建设的宗地，企业则在已有的地块上增加了可售建筑面积，处理结果可谓互利共赢。

在“容积率漂移”的探索实践中，还有一些需要格外关注的问题。比如有观点认为，A市政府与B公司、C公司之间的“容积率漂移”做法中，实质存在交易行为，即两家公司增加容积率而重新签订出让合同，企业进行了补缴土地出让金的行为（未以现金形式体现而是以抵免形式体现），也应补缴相应税款。我们认为，A市政府为两家公司其他地块增加容积率的行为，是因政府原因协商收回土地过程中的补偿行为，且不属于土地使用权转让，同时也符合对存量房地产用地适度“松绑、放活、让利、简化”的政策初衷，除明确的企业所得税外，不应征收其他税费。其主要依据为《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）规定，土地所有者出让土地使用权和土地使用者将土地使用权归还给土地所有者，免征增值税；《中华人民共和国土地增值税暂行条例》规定，因国家建设需要依法征收、收回的房地产，免征土地增值税；《中华人民共和国契税法》规定，契税的征收范围包括土地使用权转让、房屋买卖等权属转移行为，但不包括政府收回土地使用权的情形；《财政部 国家税务总局关于印花税若干政策的通知》（财税〔2006〕162号）规定，对土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收印花税。

案例五：
联动！共破司法查封闲置地僵局

2015年，A公司竞得B市C县一宗商服用地，合同约定竣工时间为2018年11月18日。2018年，C县建设口岸货运通道联检楼项目需占用该地块，导致地块无法正常开发。2019年，联检楼项目选址进行了调整，该地块可正常开发，然而，A公司因资金困难无力继续开发。同时，由于未按时归还银行抵押贷款，该宗地于2019年、2021年、2022年相继被B市中级人民法院轮候查封，查封期限最晚至2025年3月24日。

应对措施：

一是主动协商。对于因片区规划功能调整导致项目受影响，主动与企业协商达成一致，在消除开发障碍后，签订补充协议重新约定开竣工时间。

二是配合推进司法处置。在用地被法院查封后，政府部门积极配合，推动闲置地块进入司法拍卖程序，加快闲置土地处置。

三是维护竞得人权益。竞得人取得法拍土地后，依申请从速办理相关审批手续。

案例评析：

在地方实践中，闲置土地一旦被法院查封，处置工作往往陷入僵局。一些案件由于债务纠纷等问题迟迟不能结案，也存在项目同时被多个法院查封的情况，而且进入司法拍卖的闲置土地也经常流拍，如本案例宗地在2019年第一次拍卖时就曾流拍，这导致涉法涉诉闲置土地普遍存在处置周期长、清理难度大等困难。自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台妥善处置闲置存量土地18条政策措施（以下简称“18条”），为被司法查封的闲置土地处置提供政策依据。本案例合理适用政策法规，实现法院和政府部门联动，打破了司法查封土地处置僵局，对盘活司法查封闲置存量土地具有借鉴意义。

充分合理运用政策条款。闲置土地查封期间是否可以开展闲置土地处置？司法查封导致土地闲置，是否计入闲置土地认定时间？司法查封由土地使用权人自身债务纠纷所造成，但同时又存在政府原因导致项目无法开工的，如何处置？就案例涉及的以上问题，B市通过综合运用“18条”政策，给出了答案。针对片区城市规划功能调整导致项目无法开工的情形，适用“18条”政策措施中的“（一）推动限期消除继续开发障碍。对于因政府及其有关部门的行为导致不具备开发利用条件的地块……开发障碍未消除前，不计算开竣工违约期”。同时，针对司法查封期间闲置土地时间计算问题，适用《最高人民法院 自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（以下简称《意见》）的规定，“人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间”。在司法拍卖成交后，适用“18条”政策措施中的“（九）配合推进司法及破产处置。在人民法院完成涉案土地的司法拍卖……处置后，按规定协助办理相关手续时，可重新约定开竣工日期”。笔者认为，各地在涉法涉诉闲置土地处置过程中，本着“以用为先”原则，可以灵活运用以上政策措施，依法从速推进司法查封闲置土地处置，防止土地资源闲置浪费。

畅通部门联动处置渠道。《意见》明确提出：“建立健全人民法院与自然资源主管部门间的工作会商机制，进一步加强执行联动。各级人民法院和自然资源主管部门应当做好工作衔接，建立有效的信息共享和工作协商机制。”B市积极探索推进部门联动，市、县自然资源主管部门在司法拍卖公告前，主动向法院提供涉案土地使用权出让合同、规划条件、闲置土地认定情况等材料信息。法院在拍卖公告中对相关信息予以提示，完成拍卖后，及时将拍卖情况告知自然资源主管部门，共同协助办理相关用地手续。“18条”措施的发布，进一步促进两部门闲置认定和处置等工作衔接，有利于维护和保障各方合法权益，提振市场信心，吸引社会资本投入到闲置土地处置中，促进闲置存量土地盘活利用。

强化项目后续跟踪管理。闲置土地处置的一个重要目标是地尽其用。一方面，政府与法院都应当为土地使用者依法开发利用土地创造有利条件。这包括协助竞得人办理相关用地手续，协助其办理规划许可、设计方案审批等手续，让竞得人能够尽早用地。另一方面，市、县政府要落实主体责任，加强后续土地开发利用全过程管理，防止再次出现闲置浪费。按照“18条”规定实施处置后，应当及时在土地市场动态监测监管系统完成合同等信息更新，按要求录入用地主体、开竣工时间等信息，严格落实土地利用动态巡查制度，提醒、督促企业按期开竣工，对违约违规行为实施联合惩戒。

案例六：
事关“保交房”，政策联动有新招

2020年，A公司取得B市C区1号地块、2号地块的国有建设用地使用权，土地用途为城镇住宅用地。两宗土地均已达动工开发标准，不属于闲置土地，但存在项目后续建设资金不足、不能按期竣工的风险。目前，项目主要面临以下困难：一是继续动工难。1号地块因企业资金链紧张，建设进度受阻；2号地块剩余土地因企业无开发意愿，土地闲置只是时间问题。二是转让难，项目可能出现“烂尾”风险。

应对措施：

一是B市政府发挥中间人作用，对2号地块剩余土地通过挂账收储方式先行收回，待土地出让后再将收回价款返还原土地使用权人，以“收回—供应”并行方式简化程序。

二是充分发挥用地审批联席会议制度和土地信息共享联合监管机制作用，将存量土地信息定期共享给发展改革、工信、商务和园区等部门，落实新建项目优先使用存量土地政策。

三是2号地块剩余建设用地土地出让价款全额汇入“保交房”专项资金监管账户，均用于推进1号地块“保交房”建设工作，共计1.16亿元。

案例评析：

住房承载着人们对家的向往，“保交房”涉及广大人民群众的切身利益。2022年7月，中央政治局会议首次提出“保交楼、稳民生”，今年5月17日国务院政策例行吹风会上提出，打好商品住房烂尾风险处置攻坚战，扎实推进“保交房”、消化存量商品房等重点工作。从“保交楼”到当下的“保交房”，一字之差，反映了政策力度的加大。18条中的部分条款为“保交房”攻坚战提供了新思路，各地该如何灵活选用相应条款解决实际中存在的困难？在推进防范处置烂尾风险，推动项目按时保质交付，让群众按合同约定如期拿到验收合格的房子，B市提供了示范。

化解项目“烂尾”风险，自然资源部门主动作为寻找解题之策。从案例中不难发现，A公司资金链断裂，两宗地块的建设难以为继，而且其中1号地块15栋住宅楼属已售未交付，若因资金问题造成项目“烂尾”将严重损害群众利益，可见“保交房”攻坚战要打好，项目筹资是首要关卡。在18条政策措施未出台前，无论是宗地分割，还是寻找企业合作筹资开发，在实施路径上都存在制约和困难：一方面，因2号地块收回未开发部分土地，涉及土地分割和不动产登记，路径尚不明确；另一方面，合作开发存在市场信心不足和转让成本过高等现实问题，同时还可能面临债务纠纷。B市自然资源部门与A公司多次协商，结合18条政策的部分条款，积极探索以招商结合“收回—供应”并行处置闲置存量土地的新思路，并确定了通过土地出让价款直接进入“保交房”专项资金监管账户的方式，将2号地块剩余建设用地使用权出让价款1.16亿元全部用于已售房地产项目建设。其中，涉及18条政策中四项条款的灵活组合运用，情况之复杂可想而知，这种迎难而上、敢作敢为的精神，值得点赞。

盘活存量土地推进“保交房”项目建设，用好用活政策是关键。面对复杂情况，B市组合运用18条政策中第（十）条“对于因企业经营困难无法全部开发利用的土地，经市、县人民政府批准可按规定分割宗地”，第（十七）条“市、县自然资源主管部门要简化流程，为存量房地产用地新受让人提供便利化服务，采取‘收回—供应’并行方式依法办理规划和供地手续”，以及第（六）条“支持探索引入社会资本盘活存量土地，更好通过市场方式处置闲置存量土地，推动盘活利用”，理顺了2号地块“分割—收回—供应”工作机制，为盘活存量土地推进“保交房”项目建设打通政策堵点。在此期间，B市政府充分发挥中间人作用，对2号地块剩余土地通过挂账收储方式先行收回，待土地出让后再将收回价款返还原土地使用权人，以“收回—供应”并行方式简化程序，有效促成二级市场交易，同时减少政府财政直接支出，降低企业转让时的高昂税费成本，顺利为项目筹资，有效化解2号地块闲置风险。值得关注的是，B市还结合18条政策中第（二）条“合理调整规划条件和设计要求”，适当调整商业用地比例，促进D公司项目尽快落地。

“一地一策”解决群众急难愁盼问题，制度保障是基础。妥善处置盘活存量土地，支持“保交房”项目建设，不能仅仅依靠18条政策措施，把握政策窗口期、建立健全相关制度才是长久之计。如B市建立多部门用地审批联席会议制度和土地信息共享联合监管机制，自然资源主管部门定期将存量土地信息共享给相关部门，通过优化招商程序促进招商项目优先使用存量土地。同时，B市主动担当、靠前服务，出台闲置存量土地处置工作方案和“一地一策”工作机制，设立“保交房”项目专项资金监管账户，强化对资金的全面监管，推动“保交房”项目开工建设，切实解决人民群众急难愁盼问题。据了解，2号地块土地出让金将于今年12月15日前完成上缴，预计可筹集1.16亿元建设资金，1号地块后续15栋目前已基本实现复工。

总体来看，笔者认为该案例中B市通过合理运用18条政策措施，积极探索出一条以招商结合“收回—供应”并行具有地方特色的路径，为盘活存量土地、推动“保交房”项目开工建设提供新思路，也为各地在面对类似困境时提供了可借鉴的经验。

案例七：
算好分割收回土地“明细账”

2021年10月，B公司通过挂牌方式竞得A市1宗国有建设用地使用权，土地用途为商住用地（商业建筑面积不少于25%）。B公司拿地时正值全国新冠疫情较为严重时期，受疫情及经济形势影响，公司无力按照出让合同约定日期缴纳剩余土地出让价款；商业、办公用地市场需求不大，公司没有能力和意愿继续开发建设；住宅部分无法按期竣工。

应对措施：

一是收回部分商业用地使用权。鉴于B公司确实无力完成全部商业用地开发，经A市政府常务会议研究同意，进行宗地分割后，收回部分商业用地，重新评估确定宗地土地出让价款。

二是支持未收回地块继续建设。为支持剩余未收回部分宗地继续开发建设，减轻B公司资金压力，经A市政府专题会议研究同意，在履行合同约定收取滞纳金和利息的情况下，合理延长出让价款缴纳日期。

案例评析：

本案例中，土地出让价款无法按时缴纳、商业用地无法完成开发等现实问题，以及可能出现的住宅项目烂尾、企业破产等风险，给地方工作带来了挑战。今年6月，自然资源部会同国家发展改革委研究出台了妥善处置闲置存量土地的若干政策措施（以下简称“18条”），为A市解决上述问题提供了依据。A市综合运用其中多项政策，通过“分割收回—合理补偿—延期缴款”，打好项目盘活“组合拳”，化解了矛盾风险。

分割宗地、收回无力开发的部分，避免资源浪费。B公司商业用地开发面临“没钱投入、没市场销售”的困境，无力继续开发。若将其转让，又面临分割路径不明确、税费成本较高等一系列问题，由此陷入两难僵局。A市根据“18条”政策中“（十）规范分割宗地开发或转让。对于因规划调整、企业经营困难或破产等原因无法全部开发利用的土地，经市、县人民政府批准，可按规定分割宗地”，对宗地进行分割处理，住宅部分由B公司继续建设，确保规划设计和建筑施工方案的延续性，商业地块由政府收回，避免土地资源闲置浪费。收回后的土地可适用“18条”政策中“（十八）有序组织重新供应”，根据市场形势重新供应，进一步盘活利用。

分用途评估测算，合理确定收回补偿价格。该宗土地出让时，将商业和住宅组合供应，现在如何测算商业部分土地补偿价格呢？A市根据“18条”中的“（十三）依法规范收回土地。需要协商收回土地的，地方政府应与企业充分协商，视情给予合理补偿……”在企业自愿、平等协商原则下，收回部分商业用地，充分考虑地价影响因素，重新评估确定住宅部分土地价格。在确定协商收回补偿标准时，考虑住宅地价增值空间高于商业地价，商业相关产业要求对商业地价产生负向影响等因素，A市严格履行相关程序，分用途评估测算地价，以避免国有资产流失为前提，算好“明细账”与“明白账”，给予分割收回土地合理补偿。

允许企业按照规定延期缴款，减轻资金压力。确定分割宗地、收回部分土地后，B公司应向政府缴纳的土地出让价款，可扣除政府收回土地应支付给企业的补偿款。为减轻企业资金压力，A市灵活运用“18条”中的“（三）适当放宽分期开发和价款缴纳时间”相关规定，批准企业适当延迟价款缴纳时间。通过缓缴土地出让价款，企业资金优先用于完成项目开发建设，实现项目“早投产”、资金“早回笼”的良性循环。

据了解，企业目前已按合同约定缴清了剩余土地出让价款。虽然前期受多种因素影响，住宅项目开发建设进度滞后，但通过实施上述措施，极大增强了企业信心。B公司表示，将加快开发建设进度，按照合同原定时间实现竣工，确保购房者早日住上新房。

案例八：
“一地一策”闲置土地“活”起来

2018年，A公司竞得B市4宗房地产用地（2号、5号、11号、15号地块），其中2号、5号、11号地块以住宅用地为主，兼有商业用地，15号地块以商业用地为主，兼有住宅用地。上述4宗闲置土地在处置过程中面临两个难题：一是欠缴土地出让金征收难。二是已开工未竣工项目土地收回难。

一是仲裁。对于2号、5号闲置未动工地块，仲裁裁决解除合同，收回土地；11号、15号地块建设有部分建筑物，仲裁裁决继续履行合同，完成开发建设。

二是分割收回。根据项目建设情况和规划要求对11号地块进行分割，B市C区管委会按程序收回未建设部分，收回资金由B市C区管委会指定专户监管，专款用于项目建设。

三是按建筑比例办理登记。对于15号地块，目前已有6栋酒店完工，拟为建筑已完工且相应建筑面积比例的土地出让价款已缴清部分办理不动产登记等手续，后续将与A公司进一步协商。

案例评析：

近年来，随着人口红利消退、城镇化进入“下半场”，房地产市场从增量转为存量竞争。在此背景下，如何加速盘活存量房地产用地、促进土地资源节约集约和高效利用成为政府面临的重要挑战。案例中，由于企业资金困难等原因造成土地闲置，B市合理运用“18条”政策条款，实现了开发一批、收回一批的设想。

找出背后症结，逐个突破。案例中，由于A公司资金不足、无力开发，造成两个未开工地块闲置，两个已开工地块无法竣工，此为症结之一。B市采用仲裁方法收回未开工的2号、5号地块，11号、15号地块继续履行合同，缴交剩余土地出让金。然而，11号、15号地块后续建设难以保证，如何合理分割宗地，此为症结之二。B市在摸清症结后，灵活运用“18条”政策部分条款，对症下药，既合理分割土地促进收回，又利用收回资金补足另两块地开发建设的资金缺口，有效推动了多宗土地的盘活利用。

用好政策条款，分类施策。针对地块的不同情况，B市量体裁衣，通过合理适配“18条”政策条款为解决地块闲置问题找到出路。对于11号地块，“18条”政策中的“（十）规范分割宗地开发或转让。……经市、县人民政府批准，可按规定分割宗地”为合理分割提供了法理依据和实施路径。B市根据规划条件在容积率、配建设施等不改变的前提下确定方案、分割宗地。具体做法包括：已建设的部分由A公司保留继续建设，保障项目的延续性，未建设的部分经与企业协商按照经第三方评估确定收回土地的补偿金额，并专款用于“保交楼”等项目建设。对于15号地块，适用“18条”政策中的“（三）适当放宽分期开发和价款缴纳时间。……可根据建筑面积占比对相应的土地办理不动产登记等手续”。依照政策指引，相关部门后续将为该地块上已建成的6栋酒店办理不动产登记等手续，给企业吃下“定心丸”。

落实主体责任，“一地一策”。截至目前，11号地块已缴清土地出让价款，并已按分割后的地块办理不动产登记，15号地块正积极与企业协商，筹备后续实施方案。案例中，两宗目标地块具有不同的用途、建设情况等条件，B市相关部门运用“18条”政策中的条款“一地一策”、分类处置，不但有效解决了欠缴土地出让金、项目停工等问题，也给企业松绑减负，营造良好的投资开发环境，为地方以分割收回方式处置闲置土地提供了有益经验。

案例九：

细化收回程序 闲置土地重生

2016年12月26日，A公司通过招拍挂方式取得B市C区3宗国有建设用地使用权，总成交价为59亿元。上述宗地于2019年取得工程项目施工准备函并现场动工，此后几年内反复开工、停工，直至最终停工。受市场下行影响，土地使用权人无力开发，同时，由于3宗闲置土地有偿收回价款较高，政府财政部门短期内难以筹集如此大额的资金。

应对措施：

由C区政府协议有偿收回3宗地块的国有建设用地使用权。具体原则为，收回补偿价格为总成交价格扣除以下两项费用：一是该项目土地总成交价款的百分之二十；二是A公司已持有该项目土地年限的土地使用费。最终，合计收回该项目的价款为46.7亿元。此后，该项目再次入市，由三家公司联合体，以总成交价款89.01亿元竞得。根据与A公司的协商，C区财政局在收到B市财政局返还资金达到46.7亿元后30个工作日内，全额支付予A公司。

案例评析：

多年来，如何妥善处置闲置土地一直是优化土地制度、合理利用土地资源面临的瓶颈。近期出台的“18条”政策为完善闲置土地处置方式和解决群众急难愁盼问题指明了方向。本案例中，B市结合“18条”政策对A公司因自身原因造成闲置的地块，细化收回程序，充分沟通协商，制定了合理的收回补偿标准并重新组织地块出让，促进了资源高效配置，为各地处置同类问题作出示范。

有偿收回土地面临重重困难。从上述案例中不难发现，A公司于2016年取得土地使用权，并且在开工后停工，主要是企业经营困难造成土地闲置。对于开工后停工的，符合《闲置土地处置办法》第二条第二款中认定的闲置土地，依照十二条规定，须协议有偿收回国有建设用地使用权。而且值得说明的是，该宗地位于B市C区北部，区域内产业用地集中分布，高新技术企业集聚，高科技人才汇聚，价值不菲。基于上述原因，B市规划自然资源部门认为目前通过协商方式有偿收回闲置土地是多赢之举，不仅助企纾困，还能重新组织出让，落实规划要求。但是面对大金额的标的，如何科学合理确定补偿金额并及时支付，如何重新组织土地入市开发利用，促进区域职住平衡，是当地政府部门必须面对的问题。结合“18条”政策部分条款，B市规划自然资源部门落实主体责任，灵活运用政策，作出了周密部署。

“18条”政策中第十三条规定“依法规范收回土地……需要协商收回土地的，地方政府应与企业充分协商，视情给予合理补偿”。有了政策指引，B市规划自然资源部门会同有关部门多次专题研究具体处置方案，经与A公司多轮沟通协商并达成一致意见，按程序报B市政府同意后，顺利完成收回土地工作。其间，B市规划自然资源部门按规定开展调查、认定工作后，运用成本法科学制定回收补偿方案，该补偿方案也得到了A公司的认可，为后续执行拨付打下基础。面对下一步大额资金兑付问题，B市规划自然资源部门灵活运用“18条”政策第十八条规定“有序组织重新供应……采取重新划定宗地范围、调整规划条件、合理确定出让底价等措施，重新供应”，通过与A公司签订协议，在收到土地出让金达到46.7亿元后的30个工作日内，完成支付。通过此举，政府无须调取大额资金，也充分保障了企业合法权益，有效缓解了企业经营的资金压力。

处置闲置土地要蹄疾而步稳。在B市规划自然资源部门和C区政府的共同努力下，该宗闲置土地在短时间内完成了有偿收回并重新组织供应，思路灵活创新、过程公平正义、结果互利共赢。这既是落实自然资源部关于稳妥处置闲置存量土地要求的具体举措，也是促进土地资源节约集约利用的生动实践，更是支持地区高质量发展的有力保障。

案例十：
强化监管防未然 助企纾困化风险

2020年6月15日，A公司通过挂牌出让方式竞得B市一宗国有建设用地使用权，出让合同约定该项目应于2024年6月14日前竣工。A公司反映，项目在建期间，受疫情、恶劣天气、相关政府活动、安全事故等因素导致项目建设无法正常推进，预计无法按出让合同约定时间竣工。

应对措施：

B市经过调研梳理，合理免除政府原因及不可抗力因素导致不能按时完工产生的违约责任。经核减重叠天数后，延误项目竣工时间共计194天。目前，B市自然资源局已与A公司签订了《变更协议书》，变更竣工期限，办理竣工延期手续。

案例评析：

当前，我国房地产市场供求关系发生重大变化，盘活存量房地产用地是防范化解风险、推进高质量发展的必然要求。围绕消化存量，今年下半年以来，党中央、国务院多次作出重要部署，一系列新政“大招”彰显稳市场的决心。前移监管关口，是从源头上化解存量、预防新增问题的重要举措。本案例中，B市通过供后履约监管，提前发现问题，结合18条政策措施，靠前谋划、精准施策、规范处置，为免除非企业原因导致的超期未竣工项目违约责任、盘活处置存量房地产用地提供了典型示范。

强化履约监管，早发现、早处置，防范化解重点领域风险。预判风险是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键。这就要求自然资源主管部门强化土地供后履约监管，变被动监管为主动监管，变事后处置为事前防范，结合18条政策措施准确识变、科学应变，下好“先手棋”、打好“主动仗”。本案例中，B市自然资源局督促各区政府（管委会）落实建设项目履约监管主体责任，时刻关注项目用地建设情况，靠前服务、主动作为，及时发现A公司项目开发中可能出现的竣工延期问题，精准对接企业诉求，抢抓政策机遇，妥善采取措施应对，为防范化解风险赢得了时间。

加强部门协同，凝聚合力、协调推进，落实落准原因认定。面对非企业原因导致的竣工延期，如何依据企业举证材料做好原因认定，防止产生政企纠纷，做到事实清楚、证据确凿充分？本案例中，B市自然资源局的做法给出了答案。依据A公司反映的情况以及提供的相关材料，该局在厘清竣工延期所涉及的相关政府部门的基础上，组织园区、属地镇街和相关职能部门进一步梳理各项影响因素，依法依规详细核实项目具体情况，证据审查做到“精、细、实、准”，确保延期原因认定的客观性和真实性，切实维护企业的合法权益。

把握实践要求，细化标准、规范路径，科学计算延期时间。本案例中，B市精准适用18条政策措施中的“（五）合理免除因自然灾害、疫情导致的违约责任”“（一）推动限期消除继续开发障碍，开发障碍未消除前，不计算开竣工违约期”等条款，通过逐一明晰计算标准，合理确定延期天数，于法可依、于理有据。值得注意的是，该案例所在地位于沿海地区，经常遭受台风、暴雨等自然灾害影响，但由其导致的停工时间计算标准不一。经与司法部门充分研究论证，B市明确以台风黄色、橙色、红色或者暴雨红色预警信号生效为准，确定延误工期，为处理类似情况提供了可借鉴的经验。

据了解，A公司已于2024年7月15日提前取得了《规划条件核实合格证》，并向B市自然资源局申报竣工。总的来说，B市坚持以服务促监管，活用18条政策措施助企纾困，有效化解了因超期未竣工产生违约责任加重企业成本负担的难题，防范了存量房地产用地因超期未竣工导致的烂尾风险，营造出优质的营商环境，为房地产市场平稳健康发展保驾护航。