从“烧钱”到“造血”：城市更新3.0的六大盈利模型与资金组合实操手册

导读

2026年，城市更新彻底变了。

过去那种“拆旧建新、卖地回款”的路子，走不通了。随着财政部、住建部联合印发财办建〔2026〕14号文件，国家首次在城市更新领域明确提出“投资于物和投资于人相结合”的发展理念。这不是换个说法那么简单，它意味着城市更新的底层逻辑正在发生根本性转变。

城市更新1.0是拆旧建新，2.0是综合整治，3.0的核心则是一个字：留。留产业、留消费、留税收、留人。上头要的已经不仅仅是物理空间的焕新，更是可持续的经济活力和社会治理能力。

十五五开局之年，20万亿元的城市更新投资规划全面启动。城投公司手握城市核心存量资源，天生就是这场“留人”战役的主力军。但问题也来了—钱从哪里来？项目怎么选？运营怎么搞？

本文不讲空话，只讲干货，帮你一次理清六个核心问题：

①城市更新为什么要转型？——从1.0到3.0的逻辑演变，理解“投资于物和投资于人”的政策深意；

②钱在往哪流？——十五五最新政策红利解读，含国家顶层设计和四川本地政策；

③入选省级重点片区培育名单能拿什么支持？——2025年120个片区已入选；

④六大盈利模式怎么选？——文商旅融合、产业社区、社区运营、立体改造、工业遗存活化、资源资产化，全拆解；

⑤四川成功案例是怎么“自我造血”的？——猛追湾、德阳、米易、广元四个标杆项目深度复盘；

⑥资金拼盘怎么搭？——专项债、中央补助、超长期国债、政策性贷款、城市更新基金、REITs的深度拆解与组合方案。

看完这篇，你就知道城市更新3.0的具体路子了。

城市更新的演进，折射的是整个城市发展理念的蜕变：

1.0时代（拆旧建新）：以大规模拆迁重建为核心，解决空间不足、设施老化等“硬短板”。典型做法就是推倒重来、卖地还债。这种模式的弊端显而易见——破坏了城市肌理，割裂了社区关系，形成了大量“拆二代”的同时也制造了无数“失房族”。

2.0时代（综合整治）：开始注重功能完善与空间优化，但本质上仍未脱离“物质空间改造”的局限。加装电梯、管网更新、立面翻新——物理空间改善了，但“重建设轻运营”的问题突出。有些仿古商业街改造后商户存活率不足30%，补贴一停，80%的商铺撤离。

3.0时代（留人为核）：迈入人、文、城深度融合的新阶段，核心是回归“人”的需求本质。城市更新3.0不再是简单的“翻新”，而是从“开发城市”转向“经营城市”——不仅要改空间，更要留住产业、留住消费、留住税收、留住人。

2026年两会《政府工作报告》明确提出 “必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”，这不仅是发展理念的升华，更是破解城市更新中深层次矛盾的“金钥匙”。

这句话怎么理解？拆开来看：

“投资于物”，是城市更新的基本功——管网更新、危房治理、设施改造，该投的钱一分不能少。

“投资于人”，是城市更新的新境界——具体包括三个维度：

一是协调利益的“软”磨合。城市更新不是白纸上画画，每一寸空间都“物各有主”。过去“一拆了之”的模式忽视了居民的差异化诉求，推进阻力极大。现在要把资源主动投入到复杂的利益协调中—产权置换怎么谈？安置补偿怎么定？这些“软投入”比“硬投资”更考验功力。

二是补齐短板的“硬”投入。不是简单地增加几个设施，而是以人的全生命周期需求作为空间配置的标尺。让老人能在15分钟生活圈内就医社交，让残障人士敢于独自出门，让孩子在家门口有安全的活动场地。

三是培育公共精神的“新”认知。让居民从“旁观者”变成“参与者”—只有这样，城市更新才能跳出“一年新、二年旧、三年破”的循环，实现真正的长效“造血”。

说白了，3.0时代的城市更新，投资于物是手段，投资于人才是目的。

2026年是十五五开局之年，城市更新政策密集落地：

《2026年政府工作报告》：高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造，盘活利用存量土地和闲置房屋设施。

财办建〔2026〕14号文件：首次明确“突出投资和消费相结合、投资于物和投资于人相结合”，中央财政通过竞争性选拔支持不超过15个城市，西部地区每城最高补助12亿元。

地方政府专项债：2026年总规模4.4万亿元，城市更新领域占比25%-30%，重点支持城中村改造、老旧小区改造、地下管网更新三大方向。

超长期特别国债：向能源安全、绿色转型、城市更新等领域倾斜，期限20-30年。

作为西部大省，四川力度更大：

《四川省实施城市更新行动方案》：到2027年底建成50个城市更新重点片区样板，系统梳理了老旧住区宜居改造、历史片区传承复兴、老旧街区活力再现等六种片区更新模式。

《四川省城市更新专项债券管理办法》：2026年全省计划发行城市更新专项债不低于300亿元，优先支持D级危房治理、管网更新等民生项目。

《四川省“十五五”规划纲要》：明确开展100个左右城市更新重点片区建设，持续推进老旧居住区宜居改造、保障性安居和城中村综合改造等工程。

中央财政倾斜：西部地区入围城市最高可获12亿元中央补助，四川符合条件的城市应抓住窗口期。

2025年11月3日，四川省住房和城乡建设厅等11部门联合发布了《关于2025年省级城市更新重点片区培育名单的公示》，经遴选评审，全省120个片区被纳入2025年省级城市更新重点片区培育名单。

部分名单如下：

名单公布之后，很多城投公司最关心的问题——进了这个名单，到底有没有钱？

入选省级培育名单，虽然不直接等于“给一笔固定金额的补贴”，但能获得实实在在的政策红利：

一是省级城乡建设发展专项资金倾斜。省级城乡建设发展专项资金将对城市更新重点城市和省级海绵示范城市建设、既有住宅电梯增设、县城精修细补民生工程等进行支持。

二是省级预算内基本建设投资优先。四川省发改委明确表示，省级预算内基本建设投资正在研究如何有效支持一批条件成熟的县城城镇化领域项目，入选省级培育名单的片区在申报时将获得优先考虑。

三是专项债申报“绿色通道” 。四川作为全国10个地方政府专项债券“自审自发”试点省份之一，入选省级重点培育名单的项目在申报专项债时具备明显优势。

四是省级示范的“背书效应”。2024年四川启动省级城市更新行动，分两批评选22个省级示范城市，按标准给予资金支持。入选培育名单是拿到省级示范资格的第一步，后续示范城市的评选大概率从培育名单中产生。

告别了“卖地还债”的旧模式，3.0时代的关键词是“自我造血”。结合全国成功经验，重点梳理这六种可复制的盈利模式：

模式一：文商旅融合—“改空间”更要“造内容”

核心逻辑：以文化IP为魂、商业运营为骨、旅游流量为血，将老街区、老厂区改造为文商旅综合体，通过商铺租金、文旅服务收入实现长期盈利。

成功案例：成都猛追湾。老工业片区更新，保留工业遗存风貌，引入商户120余家，年租金收入超1.2亿元，年接待游客超500万人次，物业价值增长280%。

成功案例：上海蟠龙新天地。城中村改造项目，将“古镇保护开发”与“商务区建设”结合。开业三年累计客流超6410万人次、销售额突破27亿元，年均增长6%以上。5万平米商业街区汇聚200家商户，80%为区域首店，2025年3月获评国家级旅游休闲街区。

融资方式：社会资本主导+银行贷款+运营收益滚动投入。

关键要点：文商旅模式的核心不是“改空间”而是“造内容”—要有持续的活动策划能力和品牌迭代能力，避免“开业即巅峰”。

核心逻辑：将低效工业用地或老旧厂区改造为产业园区，引入科创、文创、数字经济等新业态，通过产业税收返还和物业租赁实现资金平衡。

成功案例：德阳金鑫片区。省市区三级国企按45%、35%、20%出资组建平台公司，将老工业厂区改造为智能制造产业园。政府将新增税收地方留存的50%返还运营方，年收益率达8.2%，预计10年收回投资。

成功案例：上海杨浦滨江。拆除低效工业设施释放30万平米空间，引入科技创新企业，配套2000余套人才公寓和15分钟生活圈，年产值超50亿元，从“工业锈带”变为“科创水岸”。

融资方式：国企出资+产业基金+银行贷款。可申请城市更新专项债用作资本金。

关键要点：必须匹配真实产业需求，不能“先建园再找企”。先锁定产业方向和龙头企业，再做空间改造。

模式三：社区运营—“从建房子到做服务”

核心逻辑：围绕社区居民全生命周期需求，提供养老、托育、文体、便民等配套服务，通过社区商业运营、停车收费、养老服务费等方式实现长期现金流。

成功案例：北京劲松小区。3605户老旧小区改造，社会资本投入3000万元，通过加装电梯广告、停车收费、社区商业运营等，年营业收入约800万元，年收益率6.7%，10年收回投入。

成功案例：重庆九龙坡“鸵鸟驿站” 。国企将闲置社区资产改造为便民服务站点，交由民企市场化运营。提供2000余种商品及100项服务，覆盖“15分钟生活圈”，通过“刚需引流+增值服务互补+社区公益赋能”实现盈利。

融资方式：国企投资改造+民企运营分成+社会资本参与。

关键要点：社区运营不是简单的物业收费，而要深耕“一老一小”刚需—养老服务、托育服务、社区食堂，这些才是高频刚需和稳定现金流来源。

模式四：立体改造—“地上+地下+空中”复合开发

核心逻辑：以空间复合利用提升土地价值—“地上建公园、地下建停车场、空中整治飞线”，通过停车收费、商业配套租金实现资金平衡。

成功案例：攀枝花米易县城南片区。总投资2.8亿元，新增公园60亩、地下停车位301个、商业配套1.2万平方米，年停车费+商铺租金约2200万元，年收益率7.8%，12年可收回投资。

融资方式：专项债+银行贷款+自有资金。

关键要点：适合土地资源紧张的老城区，但需要提前做好地质勘察和民意调研，切忌在地下管网不明的情况下盲目开工。

模式五：工业遗存活化—“老厂房”变“新地标”

核心逻辑：保留工业遗存风貌和历史价值，通过空间再造植入新业态—文创办公、工业旅游、文化艺术，实现文化保护与经济效益双赢。

成功案例：南充高坪区都京片区。六合丝厂国家级工业遗产改造，总投资13亿元，年文旅收入超8000万元，同时惠及85户危旧房居民。

成功案例：黄陂双凤友福片区。企业自筹为主，将闲置柠檬酸厂改造为康养公寓、体育馆、羽毛球馆等设施，采取“企业自筹+银行融资+运营收益”复合融资链，形成“企业主投、政府助跑”的良性格局。

融资方式：社会资本自筹+银行融资+运营收益滚动投入。也可申请工业遗产保护专项资金。

关键要点：工业遗存活化要警惕“士绅化”—改造后原有便民服务被高端商业挤压、原住民生活成本飙升的问题，需要在规划阶段就做好业态平衡。

模式六：资源资产化—“资产确权+价值重构+市场运营”

核心逻辑：将老旧街区的公有资产进行产权梳理和价值重构，通过“政府引导+企业主导+多方参与”模式实现资产盘活。

成功案例：广元武曌天街。全面厘清街区土地使用权与公共设施所有权，以120万元财政资金撬动社会资本超2000万元。深度挖掘“女皇故里”文化IP，引入“夜经济”、特色餐饮等多元业态。年营业额超5000万元，带动上下游产业链年产值超1.2亿元，直接带动400余人稳定就业，年均贡献财政收入超800万元。

融资方式：财政资金撬动+社会资本主导+运营收益循环投入。

关键要点：资源资产化的第一步是“确权”—资产权属不清就无法进入市场流转。四川约18%的老旧小区存在产权混杂问题，这是必须啃下的“硬骨头”。

作为老工业片区更新的标杆，猛追湾项目总投资15亿元，在保留工业遗存风貌的基础上植入文创、餐饮、休闲等业态，引入商户120余家。改造后年租金收入超1.2亿元，年接待游客超500万人次，物业价值较改造前增长280%。

核心经验：一是采用“微改造”而非大拆大建，保留城市记忆的同时降低了前期投入；二是引入专业运营团队而非政府包办，通过商铺租金、文旅服务实现长期收入；三是业态组合兼顾“网红打卡”和“居民日常”，既有吸引年轻人的文创店铺，也有服务原住民的生活配套。

德阳金鑫片区引入“城市合伙人”机制，由省市区三级国企（华西集团、德阳发展集团、经开投资集团）按45%、35%、20%出资比例组建平台公司共同开发，总投资22亿元。改造后引入企业37家，政府将新增税收地方留存的50%返还给运营方，年收益率达8.2%，预计10年收回投资。

核心经验：一是三级国企共同出资分担风险，避免了单一主体的资金压力；二是税收分成机制让运营方有动力持续招商和做优服务；三是项目定位明确—锁定智能制造产业方向，再匹配空间改造。

米易县城南片区总投资2.8亿元，采用“地上建公园、地下建停车场、空中整治飞线”的立体改造模式。改造后新增公园60亩、地下停车位301个、商业配套1.2万平方米，年停车费+商铺租金收入约2200万元，年收益率达7.8%，12年可收回投资。

核心经验：一是以空间复合利用最大化提升单位土地的产出—地上公园提升环境品质，地下停车场创造稳定现金流，空中飞线整治消除安全隐患；二是小县城也能做出好项目—2.8亿的投资规模对于县域城投来说是可控的，收益稳定、风险较低。

广元市财政局以武曌天街为突破口，以120万元财政资金精准撬动社会资本超2000万元。创新构建“政府引导、企业主导、多方参与”模式，打通“资源确权—价值重构—市场运营—收益反哺”全链条。深度挖掘“女皇故里”IP，引入专业运营主体布局多元业态。街区年营业额超5000万元，带动400余人就业，年均贡献财政收入超800万元。

关键启示：财政困难地区也能做城市更新—关键不在于本级财政有多少钱，而在于能否用有限的财政资金撬动社会资本，把“沉睡的资产”变成“流动的资源”。

不同项目适合完全不同的资金组合。以下按三类典型场景给出详细方案：

场景一：纯民生类项目（危房治理、管网更新）

项目特点：公益性强、自身现金流弱、社会资本不愿碰

推荐拼盘：中央财政补助+超长期特别国债+地方财政配套

关键技巧：不要把纯民生项目单独申报。把有收益的配套（停车场、充电桩、社区商业）打包进来，既能申请专项债，又能满足收益覆盖要求。

场景二：功能提升类项目（老旧小区改造、完整社区）

项目特点：有一定现金流但不足，需要“补贴+融资”组合

推荐拼盘：地方政府专项债+商业银行绿色贷款+社会资本

创新做法——社区运营权出让：北京劲松小区模式：社会资本投入3000万元改造，获得20年社区运营权（停车、商业、广告）。这种“用空间换时间”的做法，适合有社区商业潜力的老旧小区。

场景三：品质升级类项目（文商旅融合、产业社区）

项目特点：市场化程度高、收益好、社会资本参与意愿强

推荐拼盘：城市更新基金+商业银行贷款+专项债+企业自有资金

进阶组合——基金+REITs闭环：

建设期：城市更新基金+专项债+银行贷款

培育期：运营2-3年，稳定现金流

退出期：达到REITs标准后发行，回笼资金滚动投入

看到别人做文商旅火了，自己也上马仿古街；看到别人做产业社区成了，自己也建产业园。结果招商不利、客流不达、空置率高企。

破解：先做需求调研，再定项目方向。不是所有城市都适合文商旅，有些地方最需要的是养老和托育。

全省近30%的改造后小区未建立长效物业机制，部分项目改造完成后3-5年即出现设施老化、环境回潮。

破解：立项时必须同步编制运营方案，把运营方纳入规划设计阶段。

全省约18%的老旧小区存在产权混杂情况，征收谈判周期可能长达1-2年。

破解：项目启动前先做产权调查，把协调难度纳入项目可行性评估。

欠发达地区市县配套资金到位率不足40%，大量项目因资金缺口推迟开工。

破解：优先选择已落实财政补贴、专项债额度的项目。做好资金储备方案—A计划（专项债+银行贷款）、B计划（社会资本+运营收益），不能把鸡蛋放在一个篮子里。

大量项目陷入“开业即巅峰”的窘境。年轻人不再盲目打卡，更看重体验深度和圈层归属。

破解：从追求短期打卡流量转向构建长期留人能力—让空间有“标签”聚拢圈层，让内容能“反复来、愿意留”。

部分项目过度追求商业效益，引入高端业态后原住民生活成本飙升、无法享受改造红利。

破解：规划阶段就锁定一定比例的便民服务业态和保障性住房，保证改造成果惠及原住民。

结语

城市更新3.0时代，核心逻辑不再是“拆”，而是“留”——留产业、留消费、留税收、留人。但“留”不是靠情怀，而是靠可持续的商业模式和清晰的资金路径。

十五五是城市更新的战略窗口期。20万亿的投资盘子已经打开，专项债、中央补助、超长期国债、城市更新基金、REITs——钱不是问题，问题是你有没有好项目、好模式、好团队。

120个省级重点培育片区已经入选，50个省级样板正在建设，中央财政12亿元的无偿补助等待竞争——窗口期不会永远开着。城投公司不需要从零开始，六大盈利模式、四大成功案例、四套资金拼盘方案已经摆在面前。关键是能不能放下“卖地思维”，拾起“运营逻辑”；能不能从现在开始储备项目、确权资产、组建团队。

当别人还在纠结“钱从哪来”的时候，先行者已经在算“回报率是多少”。

做城市更新3.0时代第一批吃到螃蟹的人，现在就是最好的时机！