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近日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号），自2026年7月1日起施行。这是我国首部专门针对对外投资（境外投资）作出的综合性行政法规，标志着我国对境内企业境外投资的监管进入了更加成熟、透明和法治化的新阶段。
长期以来，我国对外投资的法规体系呈现“分散立法”特征，主要以国家发展改革委的《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号）、商务部的《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）及《外汇管理条例》等配套文件，而《国务院关于对外投资的规定》的出台，正是在2026年《对外贸易法》修订之后，涉外法律体系实现“统一法治”的里程碑，构筑起中国涉外经济活动的法律基础。
本文将从法律视角，梳理《国务院关于对外投资的规定》的核心制度安排，通过与既有监管框架的对比分析，揭示其立法逻辑与实务影响，并提出出海企业应关注的合规应对策略，以期为出海企业的国际化经营提供前瞻性法律参考。
一、适用范围：从"企业"扩展至"居民个人"
《国务院关于对外投资的规定》第二条首次明确其适用范围为“中华人民共和国境内企业、其他组织和居民个人（以下统称“投资者”）开展的对外投资活动”。与过往规定不同，《企业境外投资管理办法》及《境外投资管理办法》仅针对企业，而居民个人境外投资长期处于"法律灰色地带"——既缺乏明确的禁止性规定，也缺乏合法合规的操作指引。《国务院关于对外投资的规定》首次在行政法规层面将"居民个人"纳入对外投资的监管范畴，意味着后续可能出台针对居民个人对外投资的相关规定，实务中存在的企业通过关联人员在境外投资等行为也将会迎来合规调整。
二、监管机制：从"事前核准"到"全过程监管"
不同于以往规定以事前备案核准为主，《国务院关于对外投资的规定》构建了"事前核准备案、事后合规监督"的全过程监管机制。首先，《国务院关于对外投资的规定》第十二条中明确“投资者应依照国家有关规定办理核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续”，这意味着《企业境外投资管理办法》及《境外投资管理办法》中的事前核准与备案制度继续有效，并且法律依据从部门规章升级为行政法规。其次，《国务院关于对外投资的规定》第十条提出“分类分级实施全过程监管”，第十六条要求投资者"建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度，加强风险识别和防范处置"，强调了企业需要建立投资全生命周期的合规管理体系，包括但不限于建立境外子公司治理、外汇资金汇兑、货物进出口、劳动用工、反腐败、数据跨境传输、安全事件应急预案等基本合规制度和文件，意味着出海企业境外合规将成为企业经营中常态化管理的重中之重。
三、投资分类：明确"鼓励、限制、禁止"分类管理
《国务院关于对外投资的规定》第十条及十一条条规定，"明确鼓励、限制、禁止的对外投资"、“建立分级分类管理制度”，这一制度与《企业境外投资管理办法》、《境外投资管理办法》及国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见中关于"敏感行业"、"敏感国家/地区"的分类管理思路一脉相承，但又强调了了鼓励、限制、禁止的分类管理，后续配套政策法规会使这种管理方式将更有法可依，意味着出海企业应将"投资分类"作为前置工作，并根据拟投项目的行业属性、目的地国别等因素，判断其是否落入"限制"或"禁止"类别，避免因误判导致项目被制止甚至行政处罚。
四、安全审查：明确境外投资退出需安全审查
《国务院关于对外投资的规定》第15条明确“国家健全境外投资安全审查制度”，审查主体包括“国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门”，审查对象包括“资产、权益等的转让、处分”。安全审查是从外商投资领域法律法规延伸至境外投资领域的，尽管安全审查在此前的《外商投资法》及相关法律法规中已有涉及，主要包括军工及军工配套、军事设施周边投资，以及涉及国家安全的重要农产品、能源与资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术与互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术及其他重要领域，但针对"境外投资"（即中资对外投资）的安全审查，此前缺乏明确的法律法规依据。《国务院关于对外投资的规定》首次明确中资企业对外投资本身，以及后续的退出行为（如出售海外资产、转让境外子公司股权），如"影响或者可能影响国家安全"，均可能触发安全审查程序。此外，与《企业境外投资管理办法》及《境外投资管理办法》仅就境外投资行为不得危害国家利益和国家安全进行了原则性禁止，而《国务院关于对外投资的规定》则是确立了独立的安全审查程序，并由原来的发改委/商务部审查变为多部门会同审查，而且违法后果也从原来的不予核准/备案、责令中止/停止变为违反者没收违法所得、处以罚款、禁止从事对外投资活动及限期处分股份、资产等行政处罚措施。这就意味着企业在对外投资过程中需要特别关注安全审查风险，对项目所涉及可能被纳入安全审查事项做好前置审查工作，尤其是在出售转让资产股权时把握好股权比例与权利限制并在交易文件中约定符合安全审查要求的条款，以避免违反规定带来的法律后果。
五、国家保护机制：投资壁垒调查制度及反制措施
与以往的规定不同，《国务院关于对外投资的规定》第二十三条规定“外国采取与我国签署的双边投资协定、自由贸易协定规定不符，或者违反国际投资规则的措施，对我国投资者的投资造成禁止、限制、损害等不利影响的，国务院商务主管部门可以应当前投资者申请或者主动开展调查，并根据调查结果，采取调整有关国别投资政策，禁止或者限制有关货物、技术进出口或者国际服务贸易等措施”确立投资壁垒调查制度并赋予商务主管部门等相关部门进行主动调查的权限，并可以根据情况采取相应的反制措施，实现出海企业遭遇海外投资壁垒的“被动反映”到“主动维权”的转变。同时，《国务院关于对外投资的规定》第二十四、二十五条则与上述条款及《反外国制裁法》及《不可靠实体清单规定》等规定进行协同配合，在对外投资领域建立反制措施法律制度，意味着中国企业在海外遭遇投资壁垒（如外国政府无端拒绝审批、歧视性征收、无故拖延审查等）时，可申请相关部门启动调查，利用国家的反制力量形成对冲，由国家为中国企业的出海保驾护航。
与之相对应，《国务院关于对外投资的规定》的反制措施意味着特定情况下中国企业可能被禁止与某些境外实体进行交易。对于跨国经营的中资企业而言，这带来了新的合规义务，需要建立交易对手筛查机制，定期查询相关部门发布的清单信息，不得与被列入"反制清单"、"不可靠实体清单"的外国实体进行交易，否则可能面临违法或被处罚的风险。
六、法律责任：从“行政管理”到“实质处罚”
《国务院关于对外投资的规定》第二十七条至第二十九条构建了梯度化的处罚体系，与过往法规相比明显加大了违法的处罚力度。除了违反安全审查及国家禁止投资活动的处罚外，《国务院关于对外投资的规定》第二十七条明确规定针对“投资者未按规定履行境外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的、以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的行为”处以责令改正、没收违法所得、限期处分境外资产、按投资额比例罚款等处罚措施，与以往的规定相比明确了处罚措施且加大了处罚力度，并引入“双罚制”，同时对企业及直接负责人员处以罚款，且增加了禁止违法人员从事对外投资活动的处罚措施。这意味着企业境外外投资核准备案从“流程事项”转变为“合规红线”，以往规避境外投资核准备案手续的出海时代已经过去。目前企业面对罚款、禁业、个人责任多重组合的处罚措施，一次重大违规可能使企业及相关人员彻底错过未来数年的海外布局窗口期，甚至彻底失去出海的能力。
《国务院关于对外投资的规定》第二十七条将未按规定履行境外投资核准备案的相关违法行为的违规处罚的法律依据从部门规章升级为行政法规，处罚力度显著加大，核准备案工作的合规重要性进一步提升。建议出海企业依法进行对外投资核准备案手续，自查现有项目是否已经完成核准备案手续，避免触发《国务院关于对外投资的规定》第二十七条项下的行政处罚。
七、结语
对出海企业而言，合规工作已不再是"可选项"，而是关乎能否持续开展国际化经营的"必选项"。建议出海企业以《国务院关于对外投资的规定》的实施为契机，对现有海外投资架构进行系统性审视和优化，将合规能力转化为核心竞争力。当违规企业因行政处罚被挡在门外时，合规企业将获得更从容的国际市场拓展空间。
作者简介
温欣彦 律师
业务领域：跨境业务、争议解决国内外诉讼/仲裁、企业合规
