酒井真守是日本某公司驻华项目经理，2013年9月上海自贸区挂牌后，他曾数度前往考察，一年来，他感到最大的变化是自贸区周边的不毛之地地价大幅上涨三成到五成，“看来自贸区的概念目前仍是全国的经济利好点。”
上海自贸区这一年间陆续展现出以市场为主导的行政和金融改革，体现“法无禁止皆可为”，负面清单由最初的190条缩短为139条。变“审批制”为“备案制”，解决了欧美诟病中国的“境内壁垒”。自贸区内存款利率的上限放开，人民币业务更加自由。这些改革很快带给上海自贸区约12400家企业进驻，其中外资企业占了12%。
《凤凰周刊》记者采访了学界、商界和政府相关人士，评估自贸区一年的行政改革以及贸易、投资和金融三大主要业务的发展。在他们看来，上海自贸区虽有呈现利好，发展模式、指导性政策能否具体落实存在问题，自贸区的未来仍然难以看清。
自贸区较之保税区并无太大优势
曾经参与20多年前“海南洋浦自由港”开发的前上海规划局主任夏明文，作为当时的管委会高层见证了整个洋浦的兴衰。退休后他回到家乡南通，成为政府开发综合保税区的顾问。过去一年里，他密切关注着上海自贸区在贸易领域的影响。
他认为，上海尝试在传统的贸易领域有所作为，比如建立大宗商品的国际交易市场——成品油交易市场。这个市场上海早自1992年就开始酝酿，至今仍未实现，其他的大宗商品交易也没有太大的进展。
在8月27日出台的《上海国际贸易中心建设2014-2015年重点工作安排》（简称“2014-2015年重点工作安排”）中，提到自贸区内将组建石油天然气、铁矿石、棉花、液体化工品、白银、大宗商品、有色金属等8个国际交易平台。夏明文认为，这些计划能否实现难以确定。以石油交易为例，国际上石油交易需以美元结算，上海自贸区可能力不从心；并且中央政府是否真正愿意放开石油市场交易尚未可知。
上海自贸区也尝试进行特殊商品和服务的交易，如文物、电信和动漫游戏等，这些方面同样面临阻力：文物的买卖受到国家《文物法》等相关政策的制约；文化产品牵扯到意识形态，中央政府未必放开，如果这些特殊商品的交易无法扩大到区外，企业的业务范围将受到极大的限制。
在一般的商品贸易领域，周边的海关特殊功能区早已分光了这块“蛋糕”。夏明文分析，江苏和浙江等上海自贸区的周围有非常多的综合保税区以及保税港区，这些地方在贸易条件上完全不逊色于上海，航运也比较成熟。各个保税区都有成熟的贸易业务，比如义务的小商品贸易、南通的造船以及出口、上海自贸区未必能够竞争过周边地区。
北京大学国家发展研究院教授余淼杰也认为，“上海自贸区简化企业注册以及快速通关等国际贸易举措虽然效率提高，但是没有太大的创新，较之保税区并无太大优势。”
“如果自贸区的主要贸易领域都没有起色，那么还有一招是推行消费品的免税交易。”酒井真守发现自贸区的海产品免税交易最近火热，如果成功拿到海关政策，免税产品类别将会扩大到奢侈品、奶粉等乳制品和电子产品等。
然而，海关总署今年年内将会整顿规范海关特殊功能区，上海自贸区未必能拿到更多的免税政策。并且，优惠政策的后果常常是企业走私，这已是中国各个开发区共同的历史经验。
区内外的束缚
“上海自贸区挂牌后企业注册数量反应出中外企业对自贸区的期待，但是招商还是要看质量，我认为1.2万多家的质量并不高。”欧美同学会留日分会的常务理事和副秘书长唐胜春告诉《凤凰周刊》记者，在产业构成上，目前绝大多数进驻企业是商贸等传统企业，不属于自贸区所力推的金融服务、航运服务等6大贸易领域，且大部分内资企业只是注册，并没有真正运营，除了缴纳少量注册金，并无其他效益。
在金融领域，跨境人民币的投资、资金池以及内保外贷等真正能用于操作层面的细则还没有出台。“没有细则就无法开展业务。”唐胜春说，“自由化伴随着快与慢的辩论。国家认为金融风险大，所以要慢一些，但是太慢的话又会引起企业的不满，注册后什么都不能做。”
海运和通信等主推领域的对外开放也没有明显进展，唐胜春颇为感慨，去年国务院的《自贸区总体方案》容许外资独立运营医院，但是到现在为止只有一家德国医院注册，且短期内都不能运营——相关政策细则还没有出台。
酒井真守了解到，企业在上海自贸区内虽容易注册，但想要开展业务就面临各种问题：如区内区外的联动衔接。企业在自贸区内成立后，涉及到食品、产权、文化媒体等审批时，在自贸区内无法完成，仍需要按照原来的方式在区域外申请，而企业在自贸区内获得的许可证到区外又不被承认。
“上海自贸区的领导正在积极与外资企业对话，”酒井真守透露，“不过目前政府难以回应我们外资企业的诉求，因为很多政策不是上海或者自贸区管委会说了算。”
对此，夏明文认为，政策的制定和实施涉及各个中央部委，这些部门都有各自利益。类似的问题在洋浦开发时也曾出现，而今在上海自贸区再度重演。
金融改革才是上海优势
“上海自贸区在贸易上没有太大的空间，”余淼杰主张上海重点着力于金融改革，“这是上海独一无二的优势，其成功最终一定体现在金融和投资上，其他方向也能做，但是可能会吃力不讨好。”
余淼杰分析，一年来央行、银监会和证监会等金融监管部门提出了各项放松金融管制的政策，中央将金融改革的试点局限在上海自贸区28.6平方公里的区域内，是为金融改革留下制动装置，自贸区的金融自由化可大可小，中央政府容易把控。目前的自贸区新政引入“宏观审慎政策参数”，企业最多借款规模为实缴资本的1倍，非银行金融机构是1.5倍。此举即是防止外国企业投机导致热钱涌入的灵活工具。
谈及金融管制松绑，余淼杰强调，自贸区内的境内外企业人民币融资具有极大发展潜力。自贸区为有实力的国内企业提供更广阔的融资空间。企业能够在自贸区发行债券，外资金融机构能够直接购买，不需要经过发改委审批。“现在，聪明的国内企业应该先进入自贸区，感受新的政策。从这个角度来看，现在已经在自贸区注册的企业，即便不开展业务，无疑都是敏锐和聪明的企业”。
此外，境外企业被允许发行人民币的债券，如果外企子公司进驻上海自贸区，那么母公司就可以向大陆发行债券。自贸区外的中国投资者也能购买，此举相当于资本项目极大的放开。日本代表性证券公司野村控股将涉足中国的证券行业，在自贸区内面向中国富人销售金融商品。
中央政府推进金融自由化仍非常谨慎，不会轻易扩大力度。上海自贸区《2014-2015年重点工作安排》中有一条是“上海还将加快与贸易投资有关的金融制度创新，积极争取国家金融监管部门支持”。夏明文打趣道，“积极争取”言下之意是“很难争取到”。
日本经验和“上海都”
与过往不同，中央政府强调上海自贸区“可推广，可复制”。2014年3月，注册资本认缴制等商事登记制度已在全国正式推开，成为上海自贸区首个向全国推广的成功经验。2014年6月，自贸区内金融机构可以享受的300万美元以下小额存款的利率自由化政策也从区内推广至整个上海市。到8月，企业年报公示制度也将在全国推广，企业“宽进严管”模式将在全国布局。
但“可推广、可复制”的态度也会给企业带来困惑。酒井真守透露，日本企业对上海自贸区并不太关心，认为如果自贸区的政策几年后会推广到其他地区，企业进驻自贸区的意义何在？如果上海自贸区没有独自或者独一无二的优势，还不如趁早在全国铺开并打下基础，等待政策的到来。
夏明文也认为，上海自贸区的功能定位内部存在矛盾，目前上海自贸区可推广、可复制的都并不是最重要政策，而代表国家进行探索试验性的石油交易所、贵金属的交易以及离岸金融，基本不能推广。其他地方做不到，也没有必要做。中央政府应对外更明确上海自贸区的真正目的。这样才利于自贸区招商，向部委以及市政府要政策时更加有理。
此外，上海自贸区推广的一些内容，过去的开发区或者保税区已经做过，海南省洋浦经济开发区早在20年前就开始了负面清单管理、企业的注册备案制以及行政管理简化改革，只是现在上海自贸区更加规范。
而对照过去洋浦开发的经历——洋浦1992年开始行政改革，但是1996年就基本破产了——夏明文认为上海自贸区也需警惕行政改革出现“回潮”。
在定位问题上，夏明文还指出上海自贸区应明确定位，是“为国家做贡献”还是“为上海地区服务”，这与税收分配直接相关。如果为国家服务，那么上海的积极性会打折扣，甚至可能跟自贸区争夺项目，反之各个部委则会“吝啬”于放开政策。
唐胜春则认为，上海自贸区如希望成长为长三角地区的经济引擎，就不该仅关心自己的招商以及争取优惠政策，而要协调长三角各个经济区。以东京为例，东京通常会将争取到的大项目放在周边县市，例如迪士尼乐园和成田机场，虽然行政上东京政府没有管理权，但地区间的利益分配已经事先协商完毕，各个地区都积极提供自己的优势资源打造更强大的经济产业带。
根据日本经验，唐胜春近年也提出了“上海都”概念，自贸区的相对中立以及政策优势适合统合各个地区利益，而且这种努力不会受到中央部委的阻力，属于地方能够决定的事务。“上海自贸区画了一个非常好的饼，如果自贸区跳出技术层面的改善，强调战略层面的产业发展以及区域利益统合，其发展空间和前途将更加远大。”
记者／林子敬
本文刊载于2014年第28期 总第521期
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