导读：税收立法权回归人大的具体路径，一是直接废止，由全国人大常委会择机废止包含“设税授权”在内的“1985年授权决定”；二是间接收回，即将现行税收暂行条例上升为法律。从目前情况来看，更有可能的是采取后一种形式。
中共十八届三中全会《决定》提出落实“税收法定”原则。这是中共文件中首次出现这一说法。
所谓税收法定，是指由立法者决定全部税收问题，即如果没有相应法律作前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。
中国当前的税收体系并不合乎这一原则，全部19个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税三个税种由全国人大立法制定，其他16个税种都系国务院和财税部门通过条例和部门规章的方式出台征收。由这些条例、部门规章和其他规范性文件所构成的税制体系，每年从国民经济中汲取的财富超过十万亿元。
在日前的一次财税论坛上，全国人大常委会法工委官员透露，十八届三中全会之后，他们已经与国务院、财政部和国税总局等部门共同协商，落实税收立法规划，明确路线图和立法的时间表。
中国税收乱象
税收法定是现代国家的基石，与罪刑法定并列为现代国家法律的两大基本原则。其源头可以追溯至1215年的英国《大宪章》，国王和贵族之间围绕税收立法权的斗争产生了以议会为核心的现代民主制度。
根据中国财税法权威专家刘剑文的定义，税收法定原则的内涵包括三个方面：一是要素法定，即纳税人、课税对象、税基、税率、税收优惠等基本税收要素应当由法律规定；二是要素确定，即法律对税收要素的规定必须尽量明确，避免出现漏洞和歧义；三是征税合法，即征税机关必须严格按照法律规定的课税要素与征纳程序来征收税款，不允许擅自变更。
但在实践中，中国的税收立法长期由行政机关把持。这种局面源于20年前全国人大对国务院的两次立法授权。第一次是1984年全国人民代表大会常务委员会授权国务院改革工商税制并发布有关税收条例（以下简称“1984年授权”）；第二次是1985年全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例（以下简称“1985年授权”）。
2009年6月，全国人大常委会废止了对国务院“1984年授权”，但授权范围更为广泛的“1985年授权”，至今仍然有效。由此导致行政机关权力膨胀以及税收实践中诸多乱象。
首当其冲的是广受诟病的过头税。由于中国税收征收额往往是自上而下层层分解任务，在经济下滑年度任务难以完成时，很多地方寅吃卯粮，强迫企业缴纳不应该缴纳的税收。山东省审计厅一份审计报告显示，截至2012年末，这个省有11个县的地税部门对40个纳税单位多征土地使用税、土地增值税等5.7亿余元；5个市县的地税部门对６户企业提前征收税费1.4亿余元。
其次是税务机关征税具备极大的随意性。央视2013年12月11日“焦点访谈”节目曝光了河北省某乡政府在让个体户补缴税款时坐地涨价的行为，毫无理由地要求个体户在原有税款基础上多交5000元，在遭到拒绝后增加到6万元，再次被拒绝后将个体户的作坊查封。 更为严重的是行政机关对征税权的把持导致了征税权的泛滥。中国除了19种明文规定的税收之外，还存在数百种政府性基金，其中只有极少数几种通过了人大的立法过程，大部分都是各级政府自行开征。
税收立法回归人大
针对以上税收乱象，北京市地方税务局处长施宏反思说，“在立法层面，人大授权之后监督不足；在执法层面，税务机关自由裁量权失控；在司法层面，最高人民法院和最高人民检察院均未启动税法领域的司法解释。”
税收法定仅指狭义的法律，就是由最高立法机关通过立法程序制定的法律文件。而在中国，广义上的法律包括全国人大指定的法律、国务院制定的条例、部门规章以及各级人大制定的地方性法规等等。目前在税收领域，除了个人所得税、企业所得税和车船税为全国人大制定的法律之外，大约有30部行政法规、50部行政规章和5500部规范性文件在发挥作用。
1985年的税收立法授权，采取的是整体授权、空白授权的方式，对授权立法的目的、范围、程序、期限等因素缺乏足够限制，对行政机关行使立法权力也缺乏过程监督和中间审查，容易造成混乱、失控。缺乏标准的授权，如同给被授权机关开出一张空白支票，使其获得无限制的授权。
要落实税收法定原则，第一步是让税收立法权回归人大，收回全国人大1985年对国务院的立法授权。在2013年的全国两会上，全国人大代表赵冬苓联合31位代表正式提交议案，要求终止对国务院制定税收暂行规定或者条例的授权。
据《南方都市报》报道，全国人大常委会预算工委在2013年7月作出回应，称“1985年授权”决定为特定历史阶段产物，存在不少问题，全国人大及其常委会依法行使税收立法权，加快税收法律制定，特别是将条件成熟的税收暂行条例及时上升为法律，“是非常必要的”。 关于是否废止及如何废止该授权立法决定，预算工委曾于2010年向常委会有关领导同志提出相应建议。后来制定人大常委会五年立法规划时，预算工委积极推动将税收立法纳入十二届人大及其常委会立法工作的重点领域。
2013年8月，全国人大公布的69件十二届全国人大未来五年立法规划中，在第27件中单独列出了“增值税等若干单独税法”。值得注意的是，该立法计划仍由国务院牵头起草。 今年1月10日，在全国人大常委会法工委、预算工委以及国税总局召开的“落实税收法定”论坛上，预算工委法案室副主任张永志表示，五年规划中的表述非常模糊，预算工委正在与相关部委共同研究，制定一个具体和明确的时间表。
对于税收立法权具体的回归路径，刘剑文认为，一是直接废止，即参照2009年6月《十一届全国人大常委会废止部分法律的决定》的形式，择机废止包含“设税授权”在内的“1985年授权决定”；二是间接收回，即将现行税收暂行条例上升为法律。
从目前情况来看，更有可能的是采取后一种形式。全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远在上述论坛上表示，“落实税收法定原则的一个内容就是，将诸多税收行政条例上升为法律。”
增值税很有可能成为第四个全国人大立法的税种。华东政法大学经济法学院陈少英教授建议在“营改增”改革中大力推动增值税立法，通过“价税分离”增强纳税人意识，从而在实现增值税的经济功能的同时实现其政治功能。
而刘剑文则建议从房产税着手。房产税目前在上海和重庆两地进行试点，但是学界对其合法性一直持批评态度。中共十八届三中全会《决定》也专门提到“加快房地产立法并适时推进改革”，刘剑文认为，这表明将由全国人大制定《房产税法》，而非由国务院制定房产税条例。 税收法定入宪？
除了将税收立法权收回人大，税收征管合乎程序和保护纳税人的权利也是税收法定的应有之义。中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华认为，三中全会《决定》中“国家治理”的提法彰显了政府运作方式上的重大转型，关系到国家的长治久安，“落实税收法定原则”的顶层设计，应该包含三个内容，即税种的法定、课税要素的法定、征收管理程序和技术的法定。 俞光远教授建议将税收法定原则及基本税收管理体制、保护纳税人合法权益等内容写入《宪法》，尽快制定一套保护纳税人权益的法律制度，出台《纳税人权益保护法》，或在《税收征收管理法》中专设一章“纳税人权利保护”，并将财税法设置为一个独立的立法系统。
国家权力与公民权利的关系是宪法规范的核心，而税收法定原则表征的正是国家与纳税人之间的经济政治关系。现代法治国家无不普遍奉行税收法定原则，并且明文载入宪法。如美国宪法第1条规定：“一切征税议案应首先在众议院提出”；法国宪法第34条：“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式必须以法律规定”；日本宪法第84条规定：“新课租税或变更现行租税必须有法律或法律规定的条件为依据”。
中国当前的法律体系中并没有税收法定条款。《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”不过《立法法》第8条明确地将财政、税收基本制度作为法律保留事项，只能通过制定法律予以规定。俞光远说，“‘税收法定’入宪，可提高财政税收的法律地位和人们对税法的遵从度。”
本文刊载于《凤凰周刊》
记者／熊剑锋
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