旨在规定“法律应该如何制定”的《立法法》在实施了14年之后迎来首次大修，8月25日，立法法修正案草案正式提交十二届全国人大常委会第10次会议审议。
根据草案，修订后的立法法拟完善授权立法，对部门立法的权力增加一定限制；对地方立法权进行扩大，在原本49个较大城市享有立法权的基础上，新增233个城市的地方立法权；而在立法程序方面，则完善了论证听证环节，还增加了法律案通过前评估等。
全国人大常委会法工委主任李适时称：“此次修法着力围绕提高立法质量完善制度。”他还表示，十二届全国人大常委会把提高立法质量作为新形势下加强和改进立法工作的重中之重。
自1991年全国人大制定首个立法规划以来，按照规划开展立法活动已经成为大陆惯例，本次立法法大修，虽没有直接提及“规划立法”，但是修订后的立法法会否会对“规划立法”的思路形成冲击仍引发法学界关注。
学界认为，这种并未被法定制度予以确立的立法模式，本质上是对法律案设置的制度审查机制，是导致大陆立法长期以来重数量、重效率，但是轻质量、轻民主的原因之一，故一直备受争议。
20余年后的今天，“中国特色社会主义法律体系已经形成”，立法核心任务已经发生了转变，未来大陆立法思路将如何实现由量到质的转变，立法者的智慧将备受考验。
重数量、轻质量
规划立法并非大陆独创，在苏联和罗马尼亚等前东欧社会主义国家均已实行多年。
大陆现有法律体系是从1978年之后开始建立的，在上世纪90年代以前，主要由国务院制定立法计划。
1991年，中共发布《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，成为首份确定党对立法工作介入的范围和程序的文件。同年，七届全国人大常委会开始制定立法规划。形式与程序均与苏联如出一辙。
支持规划立法的观点认为：立法规划实质是在立法资源有限的情况下，配置立法优先权，对立法次序、层级、项目的设计，实现立法权力、利益的优先分配。
不过，在实际执行过程中，规划立法导致立法工作一度“快”字当头，大规模批量立法。据统计，从第八届到第十二届（本届），五届全国人大立法规划中列出的立法项目分别为152件、89件、76件、64件以及68件。
过于注重效率不仅导致众多粗线条的法律出台，更令法律的执行大打折扣。
大陆唯一的人民代表大会制度学术期刊《人大研究》2013年第2期中，《论“规划立法”模式的成功与不足》一文认为：“对效率及数量的强调势必会以立法的民主价值减损为代价，当然也导致了诸多缺陷立法的出现”。
根据全国人大法工委立法规划室2008年《中华人民共和国立法统计》显示：即使在只要提交审议了，不管通过没通过都算落实的标准下，八、九、十这三届全国人大常委会立法规划一类项目实现率也仅分别为60.87%、71.43%、66.10%。
而据2007年《中国法律发展报告》统计：1979 年至2006 年期间制定的法律废止率达34.28%。
作为有强烈“规划”传统的国家，大陆立法规划属于一种程序惯例，而非法定制度。不仅范围、程序和结果未受法律约束，完成规划也更像是行政部门对中央的成绩汇报。所以在推进过程中，势必会出现避重就轻的情况，阻力少的法律通过的快，争议多的则屡被搁置。
旨在完善“民告官”法律制度的《行政诉讼法》修订，就曾多次出现在第十一、十二两届人大立法规划中，不过至今未获通过实施。而《全国人民代表大会组织法》自2004年提出修改以来，连续在第十届、十一届人大立法规划中出现，但至今未有修订草案提交全国人大常委会审议，在本届立法规划中甚至消失了。而备受关注的《新闻法》仅在第八届全国人大的立法规划中出现过一次便消失了，至今处于停滞状态。
过于注重效率的立法规划还是大陆部门立法、行政立法泛滥的原因之一。
虽然自八届全国人大便提出要逐步减少部门立法，发挥人大在立法中的主导作用，此后部门立法有所减少，从七届全国人大的80%到九届全国人大的60%，但随着人大主导立法未获得较好效果，部门立法又逐年递增。
以十一届全国人大立法规划为例：在确立的64项法律中，有48部法律由主管行政部门起草，比例达75%。大陆已故法学家蔡定剑甚至指出，部门立法模式甚至已经渗入到人大，各专门委员会常代表不同部门的立场。
2011年3月10日，十一届人大常委会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。大陆是否应该调整立法思路的争议随之出现。
“提前投票”弊端
除了规划立法导致的种种现实弊端之外，法学界人士还关注规划立法的“合法性”和民意缺失等问题。
一个立法项目，只有进入立法规划，才可能基本确保立法程序的开启；另一方面，一个立法项目，只要能进入规划，获得通过的可能性就会大增。
而什么样的项目可以被列入立法规划，现行立法法并没有任何法律规制，决定权也不在民众，甚至不在人大代表手中，而是需要人大常委会在拟定规划前，首先重点征求国家机关意见，拟定后再报送国家机关，最终由中共中央批准后才可公布并执行。
地方的立法规划亦是如此，据前天津市人大常委会副主任陈洪江回忆：天津市人大常委会的立法规划是从1991年开始的。每年市人大常委会的立法计划，都由市人大常委会党组向市委请示，经市委常委会研究同意后，以市委文件批转执行。
上海对外贸易学院讲师梁存宁认为：这意味着制订立法规划的过程是一个“前立法过程”，这一过程游离于正式的立法程序之外，相当于对立法项目的提前投票。
梁存宁还认为：制定立法规划是一个封闭的过程，仅向国家机关而不向群众开放，削弱了立法的民意基础。
然而，五年一次的立法规划，在经济和社会的快速发展过程中，难以避免滞后性，有些迫切需要立法的项目，也可以经由人大代表提案等其他渠道提出，不过，在高度强调计划性的思维下，进入审议议程的可能性将会大打折扣。
“立法规划模式成为代表提出立法议案的一面隐形的墙，只有在这个规划里面的议案，你提出来才能进入议程，这也是中国立法模式亟待解决的一个难题。”北京大学立法学研究中心主任周旺生在接受大陆媒体采访时表示。
立法法大修或将提供改革突破口
纵使大陆现行规划立法模式存在公认的弊端，但是作为一个有“规划”传统的国家，大陆目前尚且罕有取消“立法规划”的提议，讨论主要集中于这一模式的内部，业界人士提出的削减弊端的方法包括，增加立法规划的灵活性、制定前增加征求民意环节等。
虽然本次立法法大修，没有具体涉及“规划立法”的内容，不过其中一些条款的改变，还是被看做是立法思路转变的契机。
地方立法权的扩充被认为可以为规划立法增加一定的灵活性，而对授权立法设有期限，则对部门立法产生制约作用。
为加强全国人大常委会对立法工作的统筹协调，立法法修订草案还增加规定：全国人大常委会通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确立立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。
作为参与大陆近年来多个重大法案进程的立法者，中国政法大学教授李曙光认为，大陆立法的关键在于转变思路，应更加注重效率与质量的结合，规划立法和应对性的立法应该结合起来，而现在规划立法的一大缺陷就是缺乏应对性、问题性，比较僵化。
“规划立法和应对性的立法也都应该作为法定程序写入立法法之中。”李曙光说，在这方面，立法思路还有很大的改变空间。立法的质量高低不在于考虑和规划的时间长短，而取决于立法者的素质，以及立法过程中的谈判、妥协、互动、博弈。
记者／孙杨
本文刊载于《凤凰周刊》2014年第27期总第520期
（图片来源于网络）
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