原题为：《把行政权力关进笼子 加强对人权的司法保障》
2014年，对被称为“民告官”的行政诉讼而言，具有特殊的意义。这一年，《行政诉讼法》实施24年来首次大修，新修订的行诉法将于2015年5月1日正式实施；这一年，中共十八届四中全会《决定》提出，要“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。
行政诉讼法实施24年以来，在受案范围、管辖、审理程序等方面，该法存在诸多争议，实践中立案难、审理难、执行难“三难”问题尤为突出。新修订的行政诉讼法在改革和完善行政诉讼体制机制、切实解决行政诉讼“三难”问题、改进人权司法保障方面取得了重大进步。
这些进步主要源于对现行行政诉讼法以下六个方面的修改 ：（一）改革行政审判体制，探索建立跨行政区域的行政案件管辖制度；（二）扩大行政诉讼受案范围，加强对公民诉权的保护；（三）放宽了行政诉讼原告和第三人的要求，加大了行政复议机关和被告行政机关负责人的出庭责任；（四）改革和完善行政诉讼起诉受理机制，对公民的诉权提供更多实质和实效的保障；（五）改革和完善行政诉讼审理、判决机制，为人权司法保障提供更多更有效的途径；（六）加强对行政审判的监督和加大对法院裁判的执行力度。
四中全会《决定》提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”这一要求，虽然不是在“加强人权司法保障”一节，而是在“优化司法职权配置”一节，但行政诉讼体制机制的完善，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题对于人权保障亦有着特殊重要的意义，与人权司法保障有着特别密切的联系。改革和完善行政诉讼体制机制对于人权保障的特殊意义和与人权司法保障的特别联系主要表现在下述三个方面：
其一，行政诉讼的客体是行政权力，行政权力如果不关进制度的笼子，或者虽关进制度笼子，但关行政权力的制度笼子存在漏洞，即可能构成对人权最严重的威胁。我们知道，对人权的侵犯，可能源自私权，也可能源自公权，但公权的侵犯甚于私权，因为公权掌握国家机器，能够运用私人不能运用的国家强制力。而公权对人权的侵犯，行政权的危险性则是最大的，因为行政权在各种公权中，是与公民接触最多、最经常、最直接、最广泛的权力。有的公民可能一辈子不与法院、检察院、人大打交道，但公民“从摇篮到坟墓”，每年、每月甚至每日都要与行政机关打交道（如出行要听从交警指挥、违规要接受交警处罚、办企业要到工商申领执照、修建住宅要取得建设部门许可等）。正因为行政权侵犯人权的机会最多、可能性最大，故法律最需要把行政权关进制度的笼子里。关行政权的制度笼子包括行政组织法制度、行政程序法制度和行政诉讼法制度等。行政诉讼制度是整个笼子的最后一道防线，如果这道防线出现漏洞，就难以扼制行政权出笼侵犯人权。多年来一些地方政府违法强制征收农民土地，违法强制拆迁市民房屋，甚至导致血案，被征收人和被拆迁人向法院提起行政诉讼，请求救济。但一些法院或者不受理、不立案，或者不公正审理、违心驳回原告的诉讼请求或直接判原告败诉，维持被告的侵权行为，或者虽判原告胜诉，但原告经过艰难诉讼历程取得的只是一纸判决空文，判决内容根本得不到执行。由此可见，行政诉讼体制机制不改革、不完善，把行政权关进制度笼子就只能是一句空话，人权就不可能得到真正切实的保障。我们不能指望并非天使的行政权执掌者一个个都老老实实待在有诸多漏洞的笼子里不出来侵害公民权益。
其二，行政诉讼是权利制约权力和权力制约权力的制度设计，是人权保障的重要和关键机制。这个制度、机制如果设计不科学，其人权保障的功能就不可能有效发挥。我们知道，对人权最大的威胁和最具风险的侵犯是公权力滥用。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。而“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。毫无疑问，行政诉讼即是以权力制约权力——以司法权制约行政权——的机制。而且，行政诉讼不仅是以权力制约权力的机制，而且是以权利制约权力——以私权利制约公权力——的机制。这个双重制约的机制如果运作顺畅，对滥用权力的扼制和对人权的保障应该是相当有力度的。但是，这个双重制约机制如果设计不科学，其中有一个不完善、有漏洞，对滥用权力的扼制和对人权保障的力度就会大打折扣。例如，公民起诉范围如果限制过窄，法院受案条件如果限制过严，权利制约权力的机制就会失灵。又如，人民法院独立行使审判权的制度如果规定得不严密，法院审理案件不能相对独立，受外界干预太多，权力制约权力的机制就会失灵。这两个机制中无论哪一个失灵，人权保障都会受到损害。而如果两个机制都失灵，滥用权力就更难有机会得到纠正，人权就更难获得有效保障了。
其三，行政诉讼体制机制是行政诉讼制度整体有效运作的基础。行政诉讼对人权的保障功能正是通过这个基础保证得以发挥。如果这个基础有缺陷，行政诉讼在整体上就难以有效运作，其人权保障的功能就难以发挥或至少难以充分发挥。例如，这些年困扰行政诉讼的立案难、受理难的问题，除了因诉讼管辖制度设计不合理，法院受地方保护主义干扰和行政诉讼法规定受案范围过窄，许多行政案件进不了法院的原因以外，在案件受理机制上，其设计不甚完善、不尽合理，没有为行政相对人提供有效保障和救济途径也是重要原因之一。例如，行政相对人合法权益受到侵害后，到法院起诉，法院因各种主客观原因，既不受理也不出具不予受理的裁定，使相对人无法通过上诉途径获得救济。对于这种情况，法律本应给相对人设计一个别的救济途径，如直接向上一级法院起诉，由上一级法院直接受理或由上一级法院指定其他下级法院受理。法律未为相对人提供这样的途径，其人权显然就难以得到切实的保障。
以上三点，充分说明行政诉讼体制机制对于人权保障具有特殊的意义，其与人权司法保障具有特别密切的联系。
十二届全国人大常务委员会第十一次会议修订的行政诉讼法在改革和完善行政诉讼体制机制、改进人权司法保障方面取得了重大进步。但是，由于各种主客观条件的限制，这些进步仍然是较为有限的，尚不能完全适应现代社会对行政法治和人权司法保障的需要。新修订的行政诉讼法确定的行政诉讼体制机制在很多方面仍有进一步改革、完善的空间，至少在以下四个方面有待进一步推进：
其一，在受案范围方面，可诉行政行为的确定应逐步从列举式向概括式转化。现行行政诉讼法和新修订的行政诉讼法虽然在列举之后有概括性的“兜底条款”，但这个“兜底条款”在实践中通常是备而不用的。如果我们下决心哪一天全面启用“兜底条款”，那我们就没有必要做现在这种挂一漏万的列举了。今后，行政诉讼受案范围的确定完全可以采用“负面清单”的方式，即行政诉讼法只列举排除司法审查的行政行为，凡是未列入“负面清单”排除司法审查的行政行为，当事人均可向法院提起行政诉讼。而且，“负面清单”列举的排除范围不宜太宽泛，例如不宜将规章和规章以下的规范性文件不加区分地全部排除出受案范围，对于不经过具体行政行为即可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益并造成损害的抽象行政行为（规章和规章以下的规范性文件），应允许被侵权人根据“成熟原则”提起行政诉讼，请求司法救济。
其二，在行政审判体制方面，全面改革现行体制，设置与地方行政区划完全分离的行政法院。新修订的行政诉讼法规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这虽然是行政审判体制改革方面的一个大的进步，但这个进步还是很不够的：其改革既不全面，也不彻底。当然，改革需要有一个探索阶段。然而我们不能老是停留在探索阶段，我们应该在探索中前行。
其三，在法院对抽象行政行为的审查方面，新修订的行政诉讼法规定法院审查行政行为时可附带审查作为行政行为依据的规章以下的规范性文件。这样的规定显然是不够的：法院在审查行政行为时不仅应附带审查作为行政行为依据的规章以下规范性文件，而且应当审查作为行政行为依据的规章和行政法规。因为在我国，宪法和法律是行政行为的最高依据，行政行为即使符合行政法规和规章，如果行政法规和规章违反宪法和法律，法院仍然不能认定被诉行政行为合法有效。法院在行政诉讼中虽然不能直接认定行政法规、规章违法和撤销违法的行政法规、规章，而应提请全国人大常委会审查、认定违法和撤销，但法院在具体案件审理中不能完全不审查行政法规、规章的合法性。法院不应闭着眼睛适用法规和规章，不管所适用的法规、规章是合法还是违法。
其四，建立有限的可渐进式发展的公益行政诉讼制度。行政诉讼虽然是一种有较严格原告资格限制的主观诉讼，通常只能由权益受到相应行政行为侵害的特定相对人或其他有利害关系的特定个人、组织提起，但是，现代社会的发展，许多行政行为（作为或不作为）不仅造成特定个人、组织权益的损害，而且造成广泛的社会公共利益的损害，如环境污染、生态破坏、食品安全事故等；因此，应适当推进公益行政客观诉讼，授权国家检察机关、社会组织、团体对导致环境污染、生态破坏、食品安全事故等社会公共利益损害的行政行为（作为或不作为）提起行政公益诉讼。
综上，行政诉讼与人权保障有着极为密切的联系，为了加强人权保障，促进我国国民的自由、幸福和可持续发展，我们应不断推进行政诉讼体制机制的改革和完善。