9月19日，北京市发布了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》。该《意见》表示，北京将建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口，统一登记为居民户口。至此，中国大陆除了西藏，陆续已有30个省市自治区出台文件取消农业户口。这意味着自1958年开始实施的城乡二元户籍制，似乎将成为历史。
按说这样的好消息，农民听了应该欢天喜地。然而，媒体采访发现，并非如此，不少农民反而表现出了某些担忧。统一为居民户口后，会不会用农民的土地利益来置换未来的身份福利？如果不置换，或只是部分置换，那又如何平衡城市贫民、富裕农民、贫困农民等群体间的差异，会不会形成新的分配不公？不清楚地回答这些问题，就难以判断这次户改是否对农民有利。
确实，农民受够了二元户籍制的苦，不免“十年怕井绳”。当初设立户籍制，在一定程度上为了工业化而牺牲了农民的部分利益。1958年后，政府在从人民公社一级大量提取农业剩余，以城乡二元制来保证重工业所需的资本积累。在改革开放前的近30年里，有城市户口意味着可享受生、老、病、死的各种保障，而农民却需交提留、交公粮，保障似乎与农民关系不大。二元户籍制限制的不只是人口的流动，也成为城市对乡村财富的变相占有，筑起了市民与农民间利益不平等的巨大鸿沟。
改革开放后，大量农民工涌进城市，二元户籍制把这些人变成了城市“黑户”，虽可在城市打工，但无法享受到与市民一样的教育、医疗、社保、养老等公共福利。不少“黑户”一方面为城市贡献着劳动力，一方面却过着残缺的生活，经济、政治、文化权利等均处在残缺状态。从一定意义上讲，“农民工潮”是城市第二次以低成本占有农村的劳动力剩余。如何去掉脸上的“农”字“金印”，成为几代农民饱含了辛酸的梦想。二元户籍制还人为地制造了大量社会问题，如：6000万留守儿童、“农二代”的未来与保障、失地农民的生存问题等。
显然，户籍制改革不是改改户口本就能大功告成的，关键是要改革附着在两种户口上的不平等的福利与公共服务的平等化供给。如果只是改户口本上的文字，其他不变，等于没改。
要实现公民权利的平等化，首先需要解决的是财政资金的支持。2014年国务院对户籍改革的意见中，虽提出了财政转移支付要同农业转移人口市民化挂钩，但中央和地方财政如何分担支出，却一直没有明确，更无相应的实施细则。这一问题不解决，户籍改革很容易沦为走形式，城乡经济差距及其利益鸿沟也就无法被真正填平。必得依靠中央政府拿出具体措施，改革财政支出的结构，把提高农村居民的公共服务水平作为财政支出的一个重点，才有可能为实现公民权利平等打下基础。
二元户籍制的改革，也意味着农村集体产权制度需做相应改革。户籍改革只是取消了农业户口，并没有取消农民对承包田、宅基地和集体经济的财产权利，或与前些年土地确权做了铺垫有关。此次改革，则要提防某些地方政府或官员，借取消农业户口之名，行剥夺农民财产之实，要真正保护农民的土地承包权、宅基地权、对集体经济拥有的财产权与收益分配权这“三权”；也要提防一些企业，以土地流转之名搞“村级腐败”，掠夺属于农民的集体财产。在重庆、珠三角等地都有一些先进的改革经验，值得各地借鉴。同时，必须以立法的形式，明确规范集体经济组织成员的资格认定，保护这些成员对集体经济所拥有的财产权与收益分配权。在建立农村产权流转交易市场时，也需秉承公开、公正、自愿、有偿的原则，确保农民的利益不受损失。对进城落户的农民是否有偿退出“三权”，如何有偿退出“三权”，也应尊重农民的意愿，不得以退出“三权”作为进城落户的条件。
此外，取消农业户口后，农民的下一代能否获得“三权”、如何获得“三权”？老一代农民去世了，拥有的“三权”能否作为遗产让下一代继承？是属于赠予还是继承？是否要交纳税金？土地流转后，拥有土地承包权的农民去世了，该项权利归属谁？现行法律中与农业户口相关的各种规定是否有效？如何处理？强农惠农扶贫政策如何继续实施？这些问题是很多农民担忧户籍改革、担心土地流转的原因，也需要中央层面尽快以法律或制度的方式予以明确。
中国户籍制改革的根本，说到底就是实现城乡公共资源的均等化供给。人是市场经济里最大的要素，人的迁徙自由，也是市场经济成熟的前提，如果人口管理无法跟上市场的要求，等于自我限制了市场经济的发展空间。而全体国民享有平等的权利，是实现人的迁徙自由的关键。从这个角度看，户籍改革只是来到了它的起点，未来的路还很漫长。
文/周兼明
本文刊载于《凤凰周刊》2016年第29期总第594期
《当政权崩溃后……》
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