图：2014年5月20日，财政部选择内地十省（区）市试点放开地方举债权，此举有利于缓解高企的地方政府债务压力。
导读：鉴于地方政府今明两年将迎来偿债高峰，财政部此时安排试点，在某些方面明显体现出“借新还旧，以长期债务替换短期债务，缓解债务压力”的操作思路。
中国地方政府自主发行真正意义上的政府债券，在讨论多年后终于开闸。
5月20日，财政部在其官方网站上公布，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十省（区）市试点地方政府债券自发自还。业内专家认为，此举或将对中国财政金融格局产生深远影响。
应对偿债高峰
此次地方债新政的最大特点在于“自发自还”。
根据财政部制定的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（下称《试点办法》），试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。 地方发行地方政府债券始于2009年，但是需要财政部代发并代为还本付息，由于以中央财政信用背书，因而并非严格意义上的地方政府债券。2011年，财政部选择部分地方试点自行发债，但是还本付息仍由财政部负责；今年的试点则要求试点地区“建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金”，在放开地方举债权方面又往前推进了一大步。
放开地方举债权、堵住暗箱操作、规范地方政府举债行为的呼声由来已久，4月初提交全国人大常委会三审的《预算法》修改草案，也纳入了放开地方政府举债权的内容。中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉《凤凰周刊》，尽管《预算法》修改草案尚未通过人大表决，但现行《预算法》为放开地方举债权留下了一扇后门——第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
这次试点地方债券自发自还，可以看作是财政部在此法律框架内的改革行动。温来成认为，目前推进地方政府债券自发自还试点，出于三个方面的考虑：一是放开地方举债权的大方向已定；二是今年经济呈现下滑态势，许多地方建设项目需要资金支持，此时放开举债权有利于防止经济过度下滑，使经济增速保持在可控范围之内；三是当前地方政府还债压力较大，适当地“借新还旧”，可以减轻地方财政压力。
在今年年初的中央经济工作会议上，“着力防控债务风险”被列为六项工作任务之一。根据国家审计署去年底公布的审计数据，大量地方政府债务将于2014年和2015年集中到期，其中负有偿还责任的债务在2013年下半年到期的占22.92%，在2014年为21.89%，2015年为17.07%。
鉴于地方政府今明两年将迎来偿债高峰，财政部此时安排试点，在某些方面明显体现出“借新还旧，以长期债务替换短期债务，缓解债务压力”的操作思路。
比如在发债期限上，《试点办法》规定试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4:3:3。与去年的地方政府自行发债和财政部代发债券相比，自发自还债券的期限结构有所变化，取消了3年期债券品种，增加了10年期债券品种。温来成说，发债期限较长，确有借新还旧、以长期债务置换短期债务的考虑，也可以满足建设周期比较长的一些项目的资金需求。
试点省市的选择也照顾到了防控债务风险的需要。此次列入试点的十个省（区）市中，江苏、浙江、北京、上海和广东均位列2013年地方政府负债规模的前十名。债务余额最多的江苏省，截至2013年6月末，负债高达7635.72亿元。
行政市场双约束
实际上，对于地方是否放开举债权，学界争论颇多。反对者最为担心的是，在中国现行的政治体制和财税体制下，放开举债权是否会导致地方政府举债失控。根据国家审计署报告，去年6月底，全国有3个省份负债率超过100%；近100个地市、200个县超过国际一般参考值。这派学者认为，在没有放开举债权的情况下，地方政府的债务规模尚且如此膨胀，一旦放开，后果更难设想。
温来成表示，此次试点，将从行政和市场两个方面来对地方政府的举债行为进行约束：一方面是地方政府只能在中央限定的额度之内发行债券，且额度当年有效，过期作废，不得结转下年；另一方面，试点自主发行地方债的地区要公布经济和财政信息，并且要进行信用评级，如果财政收支不规范，财务状况恶化，即使有额度也不会为市场所接受。
2009年，财政部代发地方债额度为2000亿元，2013年这个数字达到3500亿元，而根据2014年的赤字计划，今年的地方政府债券发行额度增加至4000亿元。温来成预测，这种中央实施总量控制的方法近期内不会改变，“考虑到行政管理体制、国内的政治体制的状况，完全放开地方政府发债是不现实的”。
中国社会科学院财政税收研究中心副主任杨志勇接受《凤凰周刊》采访时也认为，考虑到地方政府的偿还能力，至少在省一级和计划单列市，今后都将采取限额控制的做法；而且，如果地方债规模太大，势必干扰国债的发行，提高国债的发行成本。
放开地方举债权，将市场的力量引入地方政府的融资体制，将对中国的财政和金融格局产生深远的影响：一方面是将地方财政与银行体系逐渐分割开来；另一方面通过市场来约束地方政府的财政支出，改变预算软约束的局面，从而改变地方政府的投资行为。
当前，地方政府主要是通过融资平台从市场和银行获得资金，其中相当一部分资金来自银行。审计署数据显示，截至2013年6月末，银行贷款在政府负有偿还责任的债务中，占比高达50.75%，在负有担保责任的债务中占比71.6%，在负有救助责任的债务中占比61.9%。倘若地方债务危机爆发，银行业将首当其冲。
中国的银行虽然完成了商业化改革，但是作为国有控股银行，仍然无法独立于地方政府做到真正的商业化决策。尤其是在过去数年间，银行大量资金投向了地方政府融资平台，蕴含极高的坏账风险，从而提高了整个金融系统的风险。
中国财政金融管理当局一直致力于地方债资金来源“去银行化”，虽然目前银行贷款在政府债务中的占比，相对于2010年的79%有所下降，但风险仍不容小觑。引入市场机制是防控债务风险的一个有效举措。5月20日，国家发改委发布深化经济体制改革重点任务意见，即要求建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，开明渠、堵暗道，规范政府举债融资行为。
剥离融资平台
地方性政府债务的举债主体目前主要是融资平台公司、政府部门和机构，以及经费补助事业单位，其中融资平台公司的作用举足轻重。官方数据显示，截至2013年9月末，中国共有8762个地方融资平台，其债务占比高达37.44%，而在2011年6月末，占比一度高达46.75%。
融资平台名义上是一个企业法人，实际上是政府机构或者准政府机构。随着地方政府举债权的逐步放开，各种融资平台的去留问题也被提上议事日程。国家发改委前述改革意见，也提到要剥离融资平台公司的政府融资职能。
但温来成认为，立刻剥离其政府融资功能不太可能。“除非修改《预算法》，允许地方政府发行地方债之后，融资平台才有可能完成其历史使命；如果仅仅是试点，融资平台恐怕还要存在很长一段时间。”
实际操作中，为应对2014年的偿债高峰，发改委允许在建平台公司“借新还旧”，对债务实行差别化管理，杜绝出现局部性风险。其中包括允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，加大债务重组力度；在平台公司项目建设资金出现缺口，无法完工实现预期收益的情况下，可以考虑允许其发行适度规模的新债，确保不出现“半拉子”工程。
融资平台能否有序退出，最终取决于地方政府自主发债的进展程度。只有地方政府发债规模逐步上升，才能逐渐替代融资平台的作用，而这一点和地方政府的偿债能力密切相关。
广发证券的研究报告显示，在债务端，2014年全国地方政府负有偿还责任的债务余额为83910亿元；在收入端，2013年全国地方财政收入为68969亿元。考虑到近年来GDP增速放缓，地方政府的财政收入增长乏力，如果以12%的增长计算，2014年地方财政收入约为77245亿元，地方政府债务率约为108.6%。
温来成认为，此次试点地区发债的主体主要是省一级政府，即使是中西部地区，省级政府和各省中心城市的财政实力都比较强，而且掌握一定数量的非经营性的国有资产和经营性的国有企业，偿债能力应该不会形成太大的问题。
今年4月初，德意志银行大中华区原首席经济学家马骏在《金融》杂志撰文，就地方政府发债的改革路径提出建议：在短中期内，由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析，选择一批偿债能力和财政透明度、稳健性达到标准的城市，允许其发行市政债；从中长期来看，应该争取使市政债融资占地方政府融资的比重提高到50%或以上。
杨志勇认为，今年试点地区发行政府债券，虽然规模不大，总量上对化解地方政府的债务风险并不会有很大帮助，但其主要目的，应该是让地方政府面对市场，积累经验，以利今后总结推广。
本文刊载于《凤凰周刊》
记者／熊剑锋
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