年关将至，在百姓们屯着钱袋子准备过年的时候，政府部门却明里暗里把钱往外撒——按规定，政府腰包里的钱是不能过年的。据统计，截止2013年10月，我国财政收入为11万亿元，财政支出为10万亿元，预测余下两个月还将产生大约两万亿元的收入。这意味着将近3万亿的财政收入必须在今年最后两个月内花出去，占到了全年支出的23%。这笔巨款向何处去，成了悬在人们心中的一个大问号。
事实上，突击花钱已不是一个新鲜话题。从2006年到2009年，全国12月份的财政支出不断走高。而2011年和2012年的最后两个月的支出都已超过2万亿元，均超过当年财政支出的20%。多重原因的共同作用致使该现象年复一年地出现，且有愈演愈烈之势，这背后是制度的逻辑在驱动。
财政部门掌握着钱袋子，在财政收入分配上，除了要维持一般性的政府开支，还需要针对国家宏观经济发展趋势，照顾国家的重点政策。而各单位为了自己的实际利益，在编制预算的过程中，难免会和财政系统讨价还价。编制预算的过程，实质上也就是各方利益诉求的表达和协调过程。
面对这一过程，负责拨款的财政部门和要钱的各单位都会努力实现自身利益最大化博弈。各单位编制预算时会想办法尽量将夸大自身的预算需求。学会“哭穷”也成为各单位预算编制部门的必修课。财政部门并不傻，作为应对招数，它会通过下达预算限额加以控制。但由于双方信息不对称，以及近年来财政状况较好，其结果是仍然存在大量虚报预算的行为。
另外，在制度约束下，财政中的结转资金（因故未完成的项目预算）和结余资金（当年节余的财政拨款）并不能由各单位自由动用。原则上，结转资金在来年按原途使用，而结余资金则全部编进下一年的年度预算，这意味着会削减下一年新申请的预算资金数量。
分配逻辑和制度约束的双重影响下，如果各单位明显超额的进账在一年内无法被消化掉，来年各单位的预算部门将失去向财政部门继续要价的权利。作为结果的便是突击花钱。
毋庸讳言，突击花钱已经成为财政资金浪费、滥发奖金福利乃至寻租腐败等的同义词。公费旅游、超额采购、发放天价购物卡，甚至赤裸裸地为了花钱而花钱，可以想象，在年关集中花出去的钱，使用效率会是怎样。
除了预算上负激励这个最主要的动因，增量预算的体系下，还有三种可理解的现实原因造成了政府部门年底形成巨额财政存款。
第一是财政批复迟缓和部门截留。我国的预算年即为自然年，新的预算年开始时间是每年的第一天。但负责审批预算的人民代表大会召开时间一般为每年的三月。预算审批时间和预算年开始时间并不是理想中的首尾相接，而是互有交叉。这样一来，预算年的前四分之一时间是无法执行预算的。加上在预算实际执行过程中的拖延或层层预留，使得拨款时间大幅后移。只剩半年才拿到拨款的单位也不在少数。现实中,由于支出需要一个过程,积攒到下半年的拨款一般就会拖到年底支出。
虽然层层预留、延缓拨款在某些部门眼里可以看做稳定预算、防止风险的措施。但实际上造成的资源垄断则使得这些部门能够掌握进一步分配的话语权，最终结果往往是给权力寻租打开方便之门。
预算外收入，是年底财政存款增加另一个主要原因。按照现行的《预算法》，预算外收入不能算在预算之内。一个不可忽视的问题是，每年我国的财政收入往往要大于全年的预算。账面上，财政收入能够以预算时间表实现按时支出，但额外的新增收入却无法计入预算时间表，造成后两季度的财政收入大规模添加进财政存款。而且，这笔收入不能在年初预算中实现它合理的配置。故而这一部分较少受到监管的资金，无形之中会给突击消费推波助澜。
第三个则是政府在前三个季度花钱较为保守，只有在第四个季度才敢放开手脚，这是由财政收入的规律影响的。今年2、3月，财政收入不足一万亿元。而10月的月度收入则突破了1.2万亿元，按趋势，最后两个月的收入还会更多。一年之内，财政收入低开高走，在前几个季度财政状况不明朗的情况下，“没钱”的压力要求政府的钱必须得省着花，支出进度较为缓慢。而到了下半年，财政收入逐渐落实到位之后，积压的支出会集中在年底释放。
所以，年底突击花钱包括盲目花钱和预算框架下的制度原因。但无论哪种，在短时间内花出一笔巨款并非科学之举。想要真正解决这一问题，需要通过分析内在规律，从思路和制度入手加以综合调整转变。
各政府部门年底突击花钱，实质是“花自己的钱”。所以，北京财经大学财经学院教授李燕主张建立公共财政理念，以摈弃政府预算资金的部门所有制。而且，我国我国现行的预算体系考虑重点是“钱怎么花”这个过程，但不注重“钱花得怎么样”，这一漏洞使得盲目突击花钱少了后顾之忧。故需要尽快转变预算思路，推动绩效审查，让“预算需要”进化成“预算可能”。
在制度上，进一步完善我国的《预算法》和《财政法》当属应有之义，改革预算流程、调整预算年度，实现财政的精细化和科学化管理。比如引入零基预算和中期滚动预算等机制。零基预算不同于增量预算，它的核心是不以往年的支出费用作为新预算的依据，能够从实际需要出发，避免了今年花不完钱，明年就要不到钱的尴尬；而中期滚动预算则有利于保证财政政策的连续性。这些预算机制已经在国外的企业和政府开始推行，有些已经构成了西方国家新型财政管理模式的基本组成部分。
最后，需要指出的是：无论是突击花钱，还是常态的财政支出，几乎都是在不透明的环境下完成的。政府的预算如何编制、各单位的资金款项如何花销，大部分公众无从得知。例如在2010年，财政部和国土资源部等 35 个部门相继公布部门预算，包括年部门收支预算总表和财政拨款支出预算表。但预算的每个项目的具体支出并没有列出，收支明细大多寥寥，被专家和民众指为太“粗放”、“看不懂”。
缺乏监督的财政体系很可能使得原本看似完善的制度沦为一纸空文。由此看来，建立预算透明时间表乃至现代化的公共财政框架，仍是中国建设现代国家征途中一个值得奋斗的伟大目标。
作者：王琛琪
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