图：2013年8月12日，上海参与城市建设的农民工。退保与断保大部分是由农民工这个群体造成。
导读：对数额以万亿计的“闲置”养老金来说，承受“安全的亏损”还是承受有风险的增值，始终是两难的管理困局。
由于起步时的制度选择，实行了超过15年的养老金制度在现收现付制的道路上越走越远，不仅当下面临着巨额空账问题，未来还面临着老龄化的考验，这使得延迟退休成为养老金改革的唯一选择。
现收现付制并非一无是处，在政府管理得当、数据精算到位、激励制度完善的情况之下，能够一定程度上解决自身的问题和外界带来的冲击。但在中国，由于统筹层级过于低下，精算制度、激励制度缺位，导致民众对养老金制度信心不足，断保现象严重。
由于中央和地方政府对养老金的管理缺乏明确的管理制度和职权分工，导致养老金在征收、发放、转移和入市等方面都无章可循，只能依赖现有的行政体系在不同级别、不同部门的政府博弈中缓慢前行。
退保和提前退休为何成为普遍选择
2013年11月底，李克强总理在中国工会第十六次全国代表大会上作经济形势报告时称，中国参加城镇职工养老保险的3亿人中，已经有累计3800万人中断缴交保险。有学者认为有两种情况造成这种现象：少部分是因为有些职工缴费满15年后，由于无法预期未来会有多少养老金收入从而选择放弃缴费，大部分则是流动农民工造成。
与中国超过2.5亿高速流动的农民工相比，3000多万并非很大的数字。但是这小规模的“断保潮”至少折射出两个问题：因为养老金制度不透明而造成的民众信心下降；养老金异地转移的困难。
一位基层社保管理人员向《凤凰周刊》记者表示，现有的社保统计计算方式太复杂，根本没办法计算出现有工作人员二三十年后的退休金水平：“现在还算好的，有电脑帮我们进行计算，我们将退休人员之前的养老金缴纳记录输入电脑，电脑自动计算出一个退休金数额。之前手动计算时，养老金计发方式复杂到一天大概只能算出三四个人的退休金数额。”
由于养老金计算公式的复杂和不透明，以及缺乏推迟退休的激励制度。使得个人无法预期自己将来能够得到多少养老金，更无法计算参加养老金制度对个人来说是亏还是赚。正因如此，大陆诸多媒体对个人养老金的计算中经常产生不同的具体结果，但是大体结论一致：交养老金划不来。
尤其是对于现在工作的60后至80后来说，交养老金划不来的概念更是深入人心：现收现付制度下，这代人工作时的资金积累已经被上一代没有缴过养老金的人拿走，等自己退休时又会迎来老龄化时代，供养自己的工作人口减少。在此趋势下，不少已经缴够15年养老金、拥有退休后领取退休金资格的人选择断保，是有其经济考量的。
实际上，根据某网站统计，35岁以下的中国人，有31%的人认同自我养老，这个数字是认同养老金制度的近一倍。在他们看来，每月定存500元，比参加养老金制度合算的多。而以28%的费率计算，大部分工作人每月缴交的养老金都超过500元。
在对未来养老金预期不明的情况下，不少职工选择以尽量减少缴交年份和趁早退休来应对之后可能会遇到的“吃亏”。在十八届三中全会发出延迟退休讯号之后，近水楼台的公务员体系已经纷纷出现提前离岗的情况，北京、河北、安徽等地都出现了鼓励内退的政策。而由于现行养老金制度设计中越晚退休越合算的退休激励不强，导致中国城镇职工存在大量假退休、提前退休的现状。在对复杂的养老制度缺乏了解和对养老金制度改革缺乏话语权的情况下，民众只得以这种办法确保自己在养老体系中不会吃亏。
中国法定退休年龄是男60岁，女55岁。但《人民日报》2012年的一则报道称，中国平均退休年龄只有53岁，除少部分符合规定的“内退”“伤退”之外，大部分城镇职工提早退休的原因只有一个：提前领取退休金。
总而言之，退保和提前退休有着共同的逻辑：尽快从养老金缴费者的身份里脱身而出。 “退休对于个人来说应该是一个经济学上的最优选择，我国应该设立弹性的退休机制，并且通过制度对人进行激励，越晚退休的人拿到的退休金总额应该越多。在这种制度下民众会自己进行选择，愿意享受闲暇的就早几年退休，而愿意多领退休金的就可以晚几年退休”，张盈华表示。
央、地博弈的道德风险
除了养老金计发方式不透明造成的官民博弈之外。现有制度中，统筹层级过低的问题也使得中央和地方无时不在为了养老金的收缴和发放进行博弈：社会统筹账户的统筹层级掌握在省、市甚至区县的手中，国家无法动用养老金结余省份的基金对亏空省份进行补贴，甚至省一级也只能依靠省级调剂基金的方式对不同市、县内的养老金进行一定程度上的调配，无法达到真正意义上的统筹。
“世界上没有几个现收现付制的国家不是全国统筹的”，张盈华说，“一开始我们国家就把统筹层级定低了，这么多年都没提上来。全国不统筹，我们就没法进行精算，现收现付制是最需要精算的，通过精算才知道每年要发多少钱，要收多少钱，现在只能定一个大致的数字进行收钱和发钱，并不科学。”
实际上，在养老金管理与协调的问题上，不论是征收还是发放，大多数情况还是以中央与地方行政上的博弈而达成。
在以东北为试点的做实个人账户过程中，本来赡养率偏高的黑龙江省全省缺口超过了百亿元，每个月只能等待上级财政给予补贴。而到了2005年，中央允许地方做实个人账户比例降至3%，但中央不再无限制支持地方养老金缺口，对每个试点省份采取定额补贴制度，并且与年份挂钩，逐年减少，有条件的省份更是被要求自食其力解决养老金财源问题。
在中央政府不再无限度的给予财政补助的情况下，黑龙江省内上下级政府的博弈便愈加明显：省政府每年都会给县市下达扩面征缴的任务，只有在完成任务的情况下，才能获得上级财政的支持，如果完不成任务，当地的养老金只能由当地自行解决。在参保范围几近全覆盖的情况下，下级政府几乎没有其他办法，只能将国有企业混岗职工、返城未就业的知青甚至刑满释放人员并入了养老保险体系之内，以完成上级交付的扩面任务，获得上级财政支持，维持本区或本县的养老金发放任务。
同样的情况也出现在其他一些省份中，在养老金账户的具体设置中，部分养老金结余的省份会把省内经济状况良好和经济状况不好的城市分开记账，不仅在发放养老金时是不同城市不同标准，在向中央报账的时候也是“报忧不报喜”：盈余账户留在省内、亏空账户向中央申请财政补贴。
此外，地方政府另一种增加本地盈余的办法便是对外来返乡人口转移账户的限制。2010年1月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》发布，办法规定统筹基金以实际缴费工资为基数，按12%的总和转移。这意味着，即便养老金能够异地转移，也至少有8%留在工作地。
面对富裕省市的养老金盈余，政府不同部门之间的博弈同样存在。
与辽宁等地捉襟见肘的财政状况相比，广东省的养老金收支状况相对较好，根据社科院《中国养老金发展报告2012》的数据，假使广东省未来不再有养老金收入，现有盈余也足够全省44个月的养老金支出。对于地方养老金的用途，财政部与人社部对于社保资金的态度相对保守，一直限制社保资金的使用渠道。地方政府对中央的监管也颇有意见，有地方政府在中央调研时表达意见称，如果中央统一管理养老金，恐将对地方银行的存款产生影响。
针对这个问题，学者普遍认为提升养老金统筹层级是一个改革方向，但是提升统筹层级既要面对地方阻力，尤其是养老金结余的富裕省份的阻力，也要面对地方缴费压力减小、养老金收入降低的道德风险。“1994年税改之后，地方上和中央分灶吃饭，中央又不表明未来这笔钱由谁来兜底，万一未来老龄化怎么办？地方上不敢随便将这笔钱上缴中央。”齐传钧认为，“但是按道理说，养老金应该是由中央进行兜底的，养老金不同于医疗保险等其他社保项目，养老金是代际支付的，如果没有中央进行兜底，对形成全国范围内的大劳动力市场是不利的”。 增值与安全的两难
养老金制度运行已经超过了15年，各省账户上积累了大量资金。从全国范围来看，包括养老金在内的社会保障闲置资金都可称天文数字：国家财政部公布的全国社会保险基金决算显示，2012年年底，全国五项社会保险基金累计金额为3.75万亿元，比上一年增加7480亿元。
虽然中央几次三番重申，社保基金专款专用，不得挪用。但是面对巨额资金，缺少建设资金的地方政府挪用社保基金的案件层出不穷，社保基金也成为了官员下马的重灾区。
早在1986年至1997年之间，全国便有上百亿社保基金被违规挪用。之后虽追回部分，但仍有超过20亿元社保基金被挪用。2003年，太原近9000万元社保基金被挪用进行高额借贷，2006年，上海劳动和社会保障局局长祝均一违规使用32亿元社保基金，上海三分之一的补充养老保险资金被借用。
2009年，河北劳动保障厅两位处长因挪用4000万养老基金被判刑。2013年更是传出深圳社保局挪用超过17亿元社保基金投资物业、发廊、餐厅等行业。 除去暗地里地方政府对社保基金的挪用，明面上各利益团体和机构对社保基金的争夺更为激烈。
由于缺乏精算和计划及安全性的考虑，大量社保基金的盈余都趴在当地的账上不动，一旦挪用到其他项目上，即便盈利也算“非法投资”，而通胀率居高不下的当下，不投资的社保基金盈余则是“合法亏损”。
1997年养老金制度改革时，中央和地方政府都没有考虑到投资盈利的问题，但是随着盈余的逐渐增加，最近几年这个问题则争吵不停。是地方上进行投资，还是由地方上上缴中央进行投资，都无定论。而大量的资金如何管理也成为了大陆官方各部门博弈的对象。大陆证监会、保监会、各大保险公司与社保基金理事会等单位在社保资金入市方面表态最为积极，多次表态要让结余养老金进入资本市场进行投资，并为此鼓吹。为了吸引资金，全国社会保障基金理事会甚至承诺：委托人可获得不低于同期银行定期存款利息的收益。长江养老保险公司总裁李春平更是在媒体上公开表示，美国市场养老金积累近40%-45%靠投资收益，与此相比，即便是8.29%的社保基金平均收益率都显得低了很多。而财政部等单位则出台政策，严禁养老金入市。
全国社会保障基金成立以来，年均投资收益率为8.29%，而地方政府把养老金余额放在银行或者购买专用国债只有2%的收益，若算上通货膨胀率，实际上每年养老金的结余在缩水。学者郑秉文更是预计，若不投资，未来十年中国将损失20亿的社保基金收益。
反对社保基金入市的声音基本上都从安全性的方向进行考虑，尤其是将养老金这样的“保命钱”投入变幻莫测的中国股市，一旦出事，则无人能够承担如此重大的责任。对此，齐传钧有不同的看法：“入市是入市场，而不单单是入股市。如果管理足够透明的话，养老金入市将有助于全体人民对股市的监督，这对于中国股市来说，也是一个紧箍咒”。
养老金的“加法”与“减法”
面对逐步加大的个人账户空账，养老金管理单位相关研究机构也积极寻找可能弥补空账的资金来源，国企利润便是其中之一。2012年的社会保障国际论坛上，社保基金理事长戴相龙就建议，要求中央企业上缴利润的20%能够进入社保基金，而2011年央企上缴的千亿元利润中，只有20亿元划拨进了社保基金。
“社保向国企要钱是有理论依据的，这也是目前学界达成的共识”，张盈华表示到，“当年中国的国企工人工资很低，国企今天之所以能够创造这么大的财富，很大程度上都是从当年的国企员工身上省出来的，国企拿出利润的一部分来补贴全国职工的养老金，是理所应当的。” 不过讨论“国企补贴养老金”，还有一个前提是养老金（现在）缺钱吗？
财政部数据显示，2011年基本养老保险基金总收入同比增长25.9%，开支同比增长20.9%，相差5%。2010年社保基金收入完成计划的111%，支出只完成98%，收入超计划，支出计划完不成。连年入超，再加上财政补贴，结果是全国基本养老保险基金滚存结余增速迅猛，2003年底社保基金结余为2200亿元，2006年底为5500亿元，2010年底约1.5万亿元，据财政部网站公布，2012年社保基金滚存结余已达3.7万亿元。
事实上，2008年强迫交纳社保的《劳动合同法》实施之后，社保费收入已经实现大跃进，而且越是农民工流入大省受益越大。这直接导致了两个分配不公问题，一是劳动流入省获得了大量社保费，而农民工老了以后却会回到原籍领取社保，这一层问题，似乎只能通过所谓“提高统筹层次”，打通养老金的全国一盘棋来解决；而第二重不公是农民工缴纳的社保费，除了少量结余之外，大多转移支付给了国企退休职工，自己的养老金却因社保迁移困难而无法得到保障。这一重不公，却直接是由“统筹”本身导致的问题，实现可以全国流转的“个人账户”才能解决。
此外，无论所谓提高统筹层次，或者国企利润进社保，最终指向的都是由政府全面兜底，承担无限责任的现收现付模式。
广州信孚研究院研究员侯梅新认为，也许可以换一个思路看待养老金问题。欲提高低收入者的养老金支付水平，又不引起争议，最简便的方法是在现行基本养老金制度之外，不分职业身份，按同一标准，由中央财政专项拨款发放养老金。对老人来说，无论适用哪种社会保险制度，都是净增加一笔收入。养老金在世界各国都属于社会政策，由工作的中青年人缴税，政府再分配给老人。政府收取的社保费实际上就是一种直接税，跟个人所得税的效果完全一致，长远来看，社保费应该与个人所得税合并。社保局只管发放，不管资金运营和征收。
侯梅新认为，养老金不仅要做“加法”，更要做“减法”。加法即增加对低收入者在养老上的转移支付，减法即把“个人账户”的养老储蓄功能，交给社会去完成。政府管理的社保只做再分配，积累性养老金服务留给金融企业去提供，比如企业年金、商业寿险之类。这个方面可以借鉴智利的经验，智利的个人养老金基本由私营企业管理，个人根据对风险和安全的偏好，可以自由选择不同的管理机构。
欲留出收入空间给工薪阶层购买市场化养老金，势必降低政府收取的社保费率。多留收入给工薪阶层支配，也有利于提升养老效率。现实社会原本就存在出租屋养老、子女养老、投资养老等多种养老方式，侯梅新认为：“政府没有必要大包大揽，否则会将养老风险集中在政府身上，降低社会抗风险能力，欧洲人正在感受其后果，中国不能不引以为戒。”
记者／马军
本文刊载于《凤凰周刊》
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