图：2013年5月31日，安徽合肥，农民工子弟学校内的学生。
十八届三中全会的《决定》有关城镇化和户籍改革的内容，总体而言，是加快进程的思路，同时也有新变化。我理解是：着重提中小城市发展，但并不是限制大城市的发展，只发展小城镇和小城市，而是说对不同的城市做一些划分：中小城市户籍尽快放开，不要讲太多的条件，放开让更多的农民工成为市民；大城市要规定出一个时间表，有节奏地放开。对于超大城市，尤其是北上广这样的1000万人口以上的城市，并非不要发展，而是说节奏上掌握得更保险一些。
新型城镇化与产业转移相辅相成
中国城市划分相当复杂，从小到大分为小城镇（也就是镇级）、小城市、中等城市、大城市、特大城市、1000万以上超大城市。过去农村劳动力转移，进了城变成农民工，到现在约有1.7亿人。他们很多在特大城市，超大城市。但最大规模的，其实还是在沿海地区的中小城镇，吸纳他们就业的多为劳动力密集型产业，出口外向型产业。中国之大，存在着地区差距。随着沿海地区人口红利消失，劳动力成本提高，出现了产业大规模向中西部地区的转移。对于农民工来说，过去他们必须到东莞、深圳去打工，但现在家乡附近的中小城市也有同样的岗位，和几年前在沿海地区干的工作一样。虽然工资稍微低了一点儿，但离家更近了，节省了背井离乡的费用。他们可以照顾家里，生活费用也比较低的，所以他们仍然愿意打工。这也是一个均衡发展，城市化布局更加合理。所以我们应该积极地理解三中全会对新型城镇化的作用。
目前中国内地的产业转移也分两种趋势，一种是沿海地区产业向中西部落后地区转移，还有一种是从中国的发达地区向比中国更贫穷的国家，如越南、老挝的转移。这两者之间存在竞争关系，但是总体前者仍然有着不小的优势。
中国过去在世界上取得了密集型劳动力制造中心的地位，源于庞大的劳动力资源。假如有一天中国的内在劳动力优势一下子都不存在了，也没有哪个国家，或者一群国家能够马上替代，这种替代终究是长期的。
在产业转移目标国家中，越南已经是一个有庞大劳动力的国家，印度也很大，但是把它们加起来仍然不够替代中国的。我曾计算过，这些后起的、具有人口红利的国家加在一起，也达不到中国人力资本总量（劳动力规模加受教育程度）的一半。诸如越南劳动力市场的灵活性不充分和印度劳动力的受教育水平偏低，技能不够等问题，都不利于它们承接中国转移过去的制造业。所以，这些国家不可能吸引全部投资。
同时，劳动密集型产业从沿海地区向中西部转移，说明劳动力成本因素起的作用越来越大，配套性和规模经济所起的作用相对变小。虽然中西部地区暂时还没有这种产业配套的聚集效应，从中国国内的情况来说，所谓的中部省份和沿海地区，往往只有一江或一山之隔，如安徽、江西、湖南就紧挨着沿海地区。所以配套中心的在国内范围的转移，远比向其他国家转移的可能性高得多，效率也要高得多。无论继续保持廉价劳动力丰富的优势，或是规模经济的优势，中国中西部都远优于其他国家。过去 “雁阵模型”是描述国与国之间的，但是中国的情况比较特别，所谓“神龙见首不见尾”，中国的省份太多而且发展不均衡，这些省份就足够形成一个国家内部的“雁阵”。
任何中国公民的孩子都应享受平等的义务教育
新型城镇化有两条并行的轨道：一是把一部分农民工变成市民，让他们有城市户口。据此可以制定不同的条件，比如满足一定的进城、就业、社保缴纳年限等。过去这些条件过于苛刻，使得每年变成市民的人太少，不能满足需要，所以要把这个门槛降到让农民工变成市民有足够快的速度。转了户口，也就立即实现公共服务的平等。户籍改革的本质，就是让转移的劳动力和原有的市民享受平等的公共服务。这也是应对人口红利消失的重要应对手段之一。
第二条路径是，为没有成为城市户籍人口之前的农民工提供基本的公共服务。由于各地情况不一样，不可能把1.7亿农民工一下子都变成户籍人口，而让农民工加入五项基本保险是没有户籍要求的。政府应保证农民缴纳的这些保险可转移、可携带、可衔接，不能让他们在这个城市交了，到了下一个城市还得先去退保，甚至很多保险根本退不了，白交了，农民工没有积极性。此外，社保缴纳比例太高等问题也都应该解决。
除此之外，现在还有一些与户口有关系的基本公共服务也应充分解决，比如义务教育。中央一直强调要保证学龄儿童在公立学校入学，但地方政府会认为这是一个负担（中国教育财政支出中央与地方财权与事权不对等，地方政府没有相应的教育财力），不愿意执行。我认为，义务教育要变成有严格执行力的政策，我们不能以任何借口让任何中国公民的孩子在义务教育阶段失学，因为这是中国未来发展的保障，没有农民工孩子的教育就没有中国的未来。与此同时也有一些具体的困难：如果真的充分保障了，会使一些人考虑教育移民，为了北京、上海的优质教育资源，不顾一切地进入大城市。
我认为中央和地方应该重新划分在基本公共服务的支出责任。其他的可以一项一项讨论，但是义务教育变成中央的责任完全应该，且势在必行。这一点时间紧迫，现在保障得好一些，未来会有欠债，而未来生产率提高了，总有办法还这个钱，但过了这个阶段永远无法弥补的，是现在这一代人的教育问题。所以我认为，如果要调整中央与地方的支出责任，义务教育应该最优先的考虑。
农民工市民化，政府收益大于成本
现在很多地方政府都算了账：把农民工变成市民要花多少钱。其实我认为这个账算得很虚伪。有些地方政府明白农民工的贡献大于成本，但是他们靠这个账跟中央讨价还价。并且，算这种账确实是有误导。美国也在争论移民法案，在争论的过程中，美国人不仅算成本账，也算收益账。最后他们得出的结论是，把这些非法移民合法化更好，总体上是有利于经济，可以增加联邦税收，缩小政府债务，收益大于成本。中国就更不用说了，大家首先都是中国公民，都是合法的流动劳动力，他们带来的收益显然要大于成本。不仅如此，给予农民工平等的市民身份，本身就是发展的一个部分，是中国梦的一部分。
目前中国社保方面的资金统筹最高只到省一级，有不少的省份甚至还没有达到省级统筹，所以他们只愿意收入不愿意支出。但从理论上和道理上，都应该逐渐提高社保统筹程度，统筹越高，越符合社保本身的含义，符合它的共济性，效率亦应越高。但现实中，社保的执行效率会因为统筹程度的提高而降低，因为地方政府的积极性没有了，长期也许会资金短缺。 但无论怎样，中央在三中全会已决定提高统筹程度（特别是基础养老金，已经提出要全国统筹），接下来就需要改革，包括所有的机构设置、管理办法、应对机制在内的一系列改革都必须得跟上。
在这一改革进程中，农民工也应被一视同仁纳入统筹，没有必要单独考虑。中国现在的城市的劳动力群体中，农民工占了35%左右，所以现在缴纳各项社会保险的在职年轻职工，主要就是农民工，他们跟其他人群分开，没有太大的必要。同时，农民工也是一个更具生产性的群体，他们年轻，缴费多而领取少。就中国目前现收现付的养老保险制度而言，不仅养老保险，我们几乎所有的社会保险都是现收现付的，农民工是帮助填补缺口的，有利于这个过渡。简单言之，中国的社保需要有足够庞大的缴费群体才能维持，才能够进行改革，所以农民工是一个支撑力量。再者，既然讲城乡统筹，城乡一体化，那在城市也不应该再搞一个二元制。现在公务员，事业单位和企业职工的二元性已经饱受诟病，不必再把农民工单独列出来。
体制不改革，难有技术进步
中国目前亦需要改革提高全要素生产率。中国政府在科研项目的投入水平与国际横向对比也很高，外国人可能会非常羡慕中国政府能够掏这么多钱。政府能拿出更多的公用支出在研发上确是好事，但是中国在某种程度上还没有创造出良好机制，特别是激励机制，让社会、企业能够有更多的R&D支出。客观原因是长期以来，中国作为制造业中心，是在所谓微笑曲线的最低端，不需要那么多的投入，不要R&D。对于企业而言，它可以提供上万人就业，但是企业的图纸、规格、标准、产品的要求甚至原材料，全是外国订货商提供。钱货两清，产前的研发，产后的服务与反馈，都不需要。这也是导致我们R&D投入不足的一个原因。但是随着产业结构的升级调整，企业会向前后两端延伸，就有了更高的做研发的要求。这个时候，研发的支出会相应地提高。我预计这是未来必然的变化趋势。
中国的大企业本来应该做更多的研发，也有更大规模的研发需求。但由于很多大企业是受到政府保护的——不管是国有的还是非国有——政府更多保护大企业，歧视中小企业。大企业在受到过多的保护，具有垄断地位的情况下，就没有技术进步的动力，因为可以稳稳得到收益。他们有市场，有充分的资源，有足够多的贷款，有各种政策优惠，国家还会给钱，它的研发投资自然就受到了压抑。所以，想要从整体上提高全要素生产率，改变资源配置，就要打破垄断。打破垄断的一个副产品，就是创造出了一个更强的、靠科技进步和生产率提高在竞争中获胜的一个经济主体。如此一来，企业要立足就只有靠竞争。所以，提高全要素生产率、提高技术生产率的同时，中国必须进行改革。
文／蔡昉
记者／赵新宇（采访整理）
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