最近一段时间，监管层的“大招”出得总是那么让人意外。不久前的降息，还有这一次存款保险制度破冰。
11月的最后一天，《存款保险条例（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）出炉，这意味着存款保险制度出台前奏已经响起。其实，此前已经有各方人士释放出信号，但是意外之处在于，近20多年里，“有望年底推出”、“有望明年启动”、“上半年或出台”等字眼就像“狼来了”，而这次是真的。
“民营银行的加入，市场的准入门槛降低，‘准生证’出现了。伴随着利率市场化的推进，就需要考虑‘死亡证’的问题”，中国国际经济交流中心信息部部长、经济学家徐洪才称，“一旦竞争激烈后出现高息揽储，小金融机构就容易冒进，最终结果就会出现破产。”
虽然被热盼，但是以何种方式落地，多位专家则认为“不能操之过急”。
国务院参事、国家经济战略研究院院长夏斌表示，存款保险制度的推出，要给出一定的过渡期，让中小银行，特别是小银行做好准备。
谣言过后
就在不久前，“民生银行武汉分行破产”的消息迅速蔓延。有微博称，民生银行武汉分行已内部宣告破产，相关条文已发布，银行理财客户50万元以上者，统一赔付50万元。
该分行随即发布声明澄清：有关该分行破产消息纯属造谣，已正式向公安机关报案。
12月3日，新华社消息称，在微博上发布民生银行武汉分行破产谣言的发帖人日前被武汉公安机关抓获。发帖人在上海的一家投资公司工作，目前案件正在侦破中。
这早已不是第一起有关银行破产的谣言。
今年5月，有微信称，上饶某银行将倒闭，后经警方证实为谣言；3月，江苏射阳农村商业银行一网点因为被传“即将倒闭”，遭近千群众挤兑现金。
虽是谣言，但确实会引发民众的恐慌心理，从而产生挤兑风波。另一方面，虽然中国银行业经营状况良好，总体运行稳健，但随着利率市场化的推进，银行破产并非没有可能。
金融危机就是很好的例子。2008-2012年，多家全球性大行倒闭，或面临破产，直到今天还令国际市场心有余悸。据外媒报道，美英两国11月10日表示，两国监管人员将在某“作战室”会合，检验能否应对下一轮的大银行倒闭潮。
在这种情况下，中国推出存款保险制度，“有利于更好地保护存款人的利益，维护金融市场和公众对中国银行体系的信心，推动形成市场化的风险防范和化解机制，建立维护金融稳定的长效机制，促进中国金融体系健康发展”，央行有关人士表示。
姗姗来迟
存款保险制度又称存款保障制度。市场经济条件下，存款保险制度是保护存款人权益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。目前，已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。
该制度始创于上世纪30年代初，起源于美国。当时正值世界性的经济危机时期，仅在1930年到1933年间，美国每年就有2000家以上的银行倒闭，1933年成立并于1934年开始运行的联邦存款保险公司，开启了世界上存款保险制度的先河和真正意义上的存款保险制度。此后，多国存款保险制度的建立，基本上也都在银行破产潮的背景之下。
1993年12月，中国政府在《国务院关于金融体制改革的决定》中提到“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”，成为中国存款保险制度的起源，此后开始了20年的漫长等待。
“这么长时间，其中各种原因，很难说清”，一位业内人士欲言又止。“一个原因是工农中建四大行没有这个动力推进”，该人士称，对于四大行来说，破产的风险几乎为零，每年还要缴纳保费给存款保险基金管理机构，这当然是它们不愿意的。
“此外，监管层职能难以协调，也是一个重要的原因。”该人士称，本来银监会负责整个银行的业务，现在要分出一部分给存款保险机构，还涉及到央行和银监会的职能如何协调，这些问题都成为阻碍。
此外，中国银行首席经济学家曹远征在接受媒体采访时分析，当存款保险制度推出后，利率已开始自由化，即都由市场来定价。而利率的放开，则意味着风险开始释放。作为配置风险的金融机构，如何辨识风险，如何对风险定价，将是一个重大挑战。
另外，金融机构风险管理能力就成为了银行的核心竞争力。金融机构的经营状况，其利润水平的高低不再完全由传统意义的资产规模大小来决定。“这不是一蹴而就的”，曹远征表示。
这些难题显然需要中央的顶层设计，“这次也是中央力推的。”上述业内人士透露。
在今年年初的《政府工作报告》中，国务院总理李克强就提出，今年金融体制改革的主要任务之一就是建立存款保险制度。另据媒体报道，此次《存款保险条例(草案)》，最终得以向社会公开征求意见，也是李克强总理力主坚持的。
未完待续
根据《征求意见稿》的规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。也就是说，同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的，全额赔付；超过50万元的部分，从该存款银行清算财产中受偿。
对50万元的最高偿付限额，央行解释称，是其根据2013年底的存款情况进行测算得出的，可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。
这意味着，绝大多数存款人的存款能够得到全额保障，不会受到损失。而且，这个限额并不是固定不变的，央行将会同国务院有关部门根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素，调整最高偿付限额，在报国务院批准后，公布执行。
从国际上看，偿付限额一般是人均国内生产总值（GDP）的2-5倍，例如美国为5.3倍、英国为3倍、韩国为2倍、印度为1.3倍。中国最高偿付限额约为2013年中国人均GDP的12倍，高于国际一般水平。
央行强调，按照《征求意见稿》的规定，即使个别小存款银行发生了被接管、被撤销或者破产的情况，一般也是先动用存款保险基金，支持其他合格的金融机构对出现问题的存款银行进行“接盘”，收购或者承担其业务、资产、负债。
这样存款人的存款将转移到其他银行，继续得到全面保障。确实无法由其他银行收购、承接的，则按最高偿付限额直接偿付被保险存款。
然而，此次的《征求意见稿》仍只是“半成品”，对于具体实行时间、保险费率、存款保险基金的设立等等，都没有明确的答案。
对于“存款保险基金管理机构”，《征求意见稿》称，“由国务院决定”。业内人士分析，“存款保险基金很可能跟汇金的性质差不多”。
除此之外，还有诸多问题需要面对，“谨慎”是多位专家的一致看法。
夏斌指出，存款保险机构如何监管、如何在银行的资本充足率低于一定水平，或者不良贷款高于80%的情况下，防止机构风险进一步扩大，甚至限制其业务等等，这一系列问题都需要谨慎对待。
此外，中小金融机构也要有个过渡期。“上海陆家嘴、北京金融街有很多小银行是在当时监管政策的鼓励下进驻到金融中心。其实无论从业务还是存款上都很有压力，它们需要在风险控制、存款来源等问题上准备好，才能应对存款保险制度施行后带来的冲击。”夏斌称。
原央行货币政策委员会委员、清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵在公开场合呼吁，中国推出银行存款保险制度要谨慎，如果“一刀切”地推出存款保险制度，存款户会更倾向于将资金放进大银行以规避风险，这会扼杀中小银行的竞争力。
他建议，存款保险制度应该分批推出。首先实施的应该是新成立的民营银行，再延伸到中小银行、城市商业银行，最后才是推广到大银行。
记者／曹蓓
本文刊载于《凤凰周刊》2014年第35期 总第528期
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