允许地方政府宣告破产，是基于地方债务的大量攀升。根据审计署的公告，截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的债务达到10.88万亿元，明显高于地方政府性债务的合理规模。而且地方持有的负担增信责任或债务可能更多。随着不少地方债进入偿债的高峰期，地方债危机给地方经济发展带来的困扰将越来越明显。此外，由于很多地方政府依靠出售土地来偿还地方债，随着土地财政的终结，地方债的风险就会日益彰显。
在此情形下，研究并制定“地方政府破产”的相关法律法规，其重要性显而易见。国际上有这样的先例吗？它们能适用于中国吗？
地方政府破产在美国并非新闻，到今天为止，美国至少有800个大大小小的城市宣布过破产，有关地方政府破产的事例在日本、英国、德国等地也都真实地发生过。日本已有880多个地方政府曾经宣告破产。《美国破产法》专门在第九章规定了“市政府债务的调整”(CHAPTER 9 - ADJUSTMENT OF DEBTS OF A MUNICIPALITY)，使地方政府通过执行债务调整计划而摆脱债务之苦。
20世纪30年代的美国经济大萧条，造成1000多个市、郡等地方政府因税收匮乏陷入财务危机，濒临破产。在1937年，为应对大规模的市政府债务危机，美国国会通过了一项关于债务偿还标准和地方政府破产程序的法案，并由联邦法院明确破产标准，规定州及州以下地方政府可以动用其全部税基来保证债务的偿还，这在1946年成为固定永久性的法规。
破产法理论一般认为，地方政府作为公法人不具备破产能力，如允许地方政府破产，必然会导致社会管理职能瘫痪，社会秩序混乱，甚至发生政治危机与动荡，所以，各国立法通常规定地方政府不适用破产程序。但是美国却不这么认为，依照其理解，一些地方上的市、县政府机构是依照公司法注册成立的，自然应允许其具有破产能力。
换言之，在市场经济的发展过程中，美国地方政府就如同一般企业一样，“经营”有好有坏，只要地方政府公共资金的收入与地方政府公共支出之间出现短缺，就会导致地方政府财务困难，出现债务问题。若地方政府作为债务人无法按照相关协议或约定，依照法律的规定向债权人承担资金的清偿义务，理论上便允许其寻求破产制度的保护，即适用破产重整程序。而事实上，地方政府出现财政危机的现象也时有发生。由此美国国会通过慎重考虑后，在《美国破产法》第九章设定了地方政府的相关债务调整程序。
《美国破产法》第九章设置“市政府债务之调整”的基本立法目的是：通过允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序，在保护破产地方政府的资产基础上制定债务调整计划，提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使得地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终得以度过危机，使政府财政获得重生。
近70年来，这一保护制度已经挽救了600多个美国地方政府。由这一基本立法目的还可以派生出两个隐含立法目的:一是强迫地方政府对自己的债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，进而对其自身的服务和行政进行改革，促进政府行为的高效和廉洁。二是使得地方政府债权人的利益获得一种明确的法律保护，使债权债务关系在制度框架下得以解决。
根据美国地方政府破产法，申请破产必须具备以下条件：必须是地方政府；必须得到州政府的明确许可；必须丧失债务清偿能力；必须为诚实性的申请；必须在破产前与债权人协商。
一般来说，有以下几种情形：地方政府与按照同种债务分类的各个债权人组协商，且每一类债务的偿还协议都得到该组债权者过半数的同意，即可获得破产申请资格。地方政府与债权人协商后不能得到过半数同意，但地方政府在此之前的协商是诚恳、善意，而非单方面的，破产法院一般也认定其有破产申请资格。地方政府的债权人过多，双方协商确实困难或者确定没有协商的可能，破产法院仍可批准地方政府的破产申请。破产管理人一职一般都由破产的地方政府自行担任，只有破产的地方政府出现诸如隐匿财产、欺诈等行为时，破产管理人才改由破产法院指派。
《美国破产法》第九章的一个核心内容是债务调整计划书。地方政府对债务调整计划书具有完整的主导权，且在提出破产申请后120天之内具有向破产法院提出申请的专属权利。该计划书应当包括按照同种债务分类对债权人的分组，并说明各组债权人可获得何种清偿。
《美国破产法》第九章对此规定得比较复杂。总结概括如下：如果一项计划得到所有各组的批准，并符合破产法的有关原则，法院就必须批准这项计划；如果这项计划得到某些组的批准，并符合破产法的有关原则，法院也有权批准；如果这项计划未得到任何组的批准，法院就无权批准；此处破产法的有关原则包括债权人最大利益原则、公平对待原则和绝对优先原则。
如果债务调整计划不符合这些原则，则无论它获得多少组的同意，破产法院也无权批准这项计划。债务调整计划书获得批准后，破产法院会监督计划书的初期执行，因为大部分的改组措施都会在这个阶段完成；之后，法院将宣布法院程序的终结，由地方政府独立地按债务调整计划进行整顿，直至破产的消除。
最近影响最大的莫属于2013年8月全美第五大城市、“汽车之城”底特律的破产事件。自金融危机爆发到2011年，约有15个城市申请破产。2012年，美国加州斯托克顿市等三座城市也相继宣布破产。这些事件都在中国引起了很大的反响并触发了中国地方政府能否破产的争论。
地方政府破产对中国的积极意义有以下几个方面：一是打破中国地方政府因“资不抵债”而不能宣布破产的传统观念。二是打破“大锅饭”，有助于分清债务归属，划清偿还责任。三是推动政府职能、决策体系和发展思路的改革，改变国内生产总值(GDP)至上的政绩观和发展观。四是增强地方政府的责任心，让地方政府承担相应的发展责任来控制风险扩散。
需要指出的是：地方政府破产只是地方财政破产，并不等于政府职能破产，更不是说政府消失了。任何地方不允许出现无政府状态。地方政府是否需要以及如何进行改组、改选的问题，只能根据宪法、选举法、政府组织法等处理。
鉴于中国的具体情况，中国的地方政府破产制度必须符合中国的国情。以下几点建议值得考虑：
要建立健全地方政府债务管理的法律体系。修改《预算法》、《担保法》等相关法律。同时，制定《地方政府债务法》，规范地方政府负债的范围、审核权限、资金投向、偿债责任、危机处理等。
在破产主体资格上，不宜把主体的范围设定得过于宽泛。应主要包括市、县、乡（镇）一级政府，暂不包括省级政府，并且在制度实行之初，应选择几个地区先进行试点，积累经验，以便正确处理改革、稳定和发展三者之间的关系。
在破产原因上，可参照美国规定，地方政府无法支付到期债务或无法支付将到期债务，便认定其丧失债务清偿能力，构成客观上的破产原因。这一点务必与中国现行《破产法》第2条规定的企业法人破产的原因做好制度上的衔接。
在破产申请上，地方政府和其债权人均有提起破产保护申请的权利，但必须提前告知上级政府并由上级政府出具意见。考虑到地方政府的主体特殊性，在破产申请提出前可要求双方进行必要的协商。鉴于目前中国的政体制度与司法现状，破产申请应由当地人民代表大会及其常委会受理，具体由人大常委会管辖，该级人大常委会也可指定特别小组协调此项工作。
在破产程序上，先由地方政府制作债务调整计划书，该债务调整计划至少应包括债务的分类、债务调整的方式以及期限，再经债权人会议通过，最后由当地人民代表大会或其常委会经特殊程序批准。应尽量简化破产程序，要在有利于地方政府摆脱财政危机的同时，兼顾到大多数债权人的利益。
在地方政府自治权上，与美国的联邦制不同，在中国上下级政府之间属于领导关系，反映在破产程序中，地方政府的自主权便受到限制，要接受上级政府和当地人大及其常委会的严格监督。正因为此，中国地方政府破产过程中有别于美国的规定，可以得到中央政府的财政转移支持等的援助，但要规定援助的具体标准和范围等，以防止无条件救助产生的道德风险。
本文刊载于《凤凰周刊》2015年第16期总第545期
