JIC投资观察原创文章
作者：文玉春 中国建投研究院
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今年是我国经济复苏之年，也是实施“十四五”规划承上启下的关键之年，还是迈向“后疫情时代”的过度之年，更是贯彻二十大战略开局之年，所以2023年全国两会承前启后意义非凡。
2023《政府工作报告》（下称《报告》）指出当前发展面临诸多困难挑战，外部环境不确定性加大，要坚持稳字当头、稳中求进。“稳”字，贯穿政府工作报告全篇，共计出现90次，创45年来最多。
其背后遵循了什么样逻辑主线，透露那些重要信息，今年政策取向、力度、节奏呈现出哪些边际变化，这对于做好2023年各项工作会有很好的指导意义。
01
5%左右GDP目标：稳中求进，“高质量”优先
5%左右的增长目标，不仅低于市场预期，也比2022年5.5％左右下调0.5个百分点，但其背后隐含多重含义。
或与上年经济表现更平稳衔接。受疫情等多重超预期因素冲击，2022年我国GDP增长3%，明显低于经济潜在增速水平。今年适当下调增速目标，或考虑到GDP目标设定的连续性。
体现了“稳中求进”的工作总基调。这一目标不仅代表着国家层面对宏观经济形势的整体判断，需要努力完成的经济目标；也反映了国家宏观经济政策的力度大小、节奏快慢，不搞强刺激。
凸显经济高质量发展的决心。增长目标下调并非是降低发展要求，而是更加强调“高质量”。2019年中央经济工作会提出 ，“确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升”，此后对经济实现质的提升越来越重视。可以说促进经济实现高质量发展将是“十四五”乃至未来更长一段时期坚持贯彻的政策导向。
《报告》强调“要坚持稳字当头、稳中求进，保持政策连续性针对性，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”，意味着对经济增长质的要求更加迫切。3月5日，习总书记在十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调，“牢牢把握高质量发展这个首要任务。”
02
财政政策：加力提效，赤字上调
《报告》指出，“积极的财政政策要加力提效”“赤字率拟按3%安排。”从去年的“提升效能，更加注重精准、可持续”调整为今年的“加力提效”，上调赤字率0.2个百分点，意味着财政政策更加积极。
《欧洲联盟条约》将赤字率不超过3%、负债率不超过60%看作是“国际安全线”，疫情前几年我国赤字率基本都设定在3%以下。今年适度上调赤字率，不超3.0%，这既有利于经济持续恢复，又为保持财政可持续和今后应对风险挑战预留政策空间。从今年全国31个省份一般公共财政收入目标增速看，有13省上调收入目标，12省维持去年目标，意味着保持必要支出强度的可能性。
“加力”，就是适度加大财政扩张力度。当前我国经济正处在“爬坡过坎”的关键期，需要适度扩大财政支出规模，发挥逆周期调节作用。合理安排专项债限额空间的使用、政策性金融工具、PSL等，以准财政工具助力稳增长。今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，比去年增加1500亿元。专项债的发行节奏前置上发力，今年提前下达的新增专项债额度为2.19万亿元，相比去年提前下达的1.46万亿元增长50％，录历史新高。
“提效”，就是提升政策效能。坚持有保有压，在科技攻关、乡村振兴、卫生健康、基建等重点领域发力。聚焦加大财政资金统筹力度，专项债与政策性金融工具加强配合，推动形成实物工作量。财政-基建链条的发力节奏，可能会根据经济内生动能修复而调整，大概上半年趋紧，下半年放缓。
值得一提的是，《报告》提出“对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”。由于2022年减税降费实际完成额4.2万亿元，而目标设为2.5万亿元，判断今年减税规模大概回落，转向更好地利用专项债、贴息等工具。
03
货币政策：精准有力，结构性工具有望加量
《报告》提出，“稳健的货币政策要精准有力。保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，支持实体经济发展。”
这一表述与中央经济工作会议、四季度央行货币政策执行报告中所提及的思路基本一致，强调政策要精准有力，总基调稳中趋松。
目前国内物价水平相对温和，对货币政策的掣肘大幅减弱。但随着防疫措施优化，需求边际回升，服务业的通胀压力值得警惕。同时，全球通胀仍处于高位，也需要关注。虽然美联储今年1月开始放缓加息节奏，逐步进入加息尾声，但仍在加息，货币政策“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”难度加大。
3月3日，在国新办举行的“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上，央行副行长刘国强表示，“今年人民银行将继续按照党中央、国务院决策部署，精准有力实施好稳健的货币政策，这是货币政策总的取向，但是具体的政策工具怎么使用，要综合考虑，相机抉择。” 由此，判断2023年货币政策内外部掣肘依然存在，总量宽松空间相对有限。
一是把国内的目标放在首位。央行将加强调研，根据经济形势变化适时适度调整货币政策。坚持正常的货币政策，保持正利率和向上的收益率曲线，既不“大水漫灌”，也不“大收大放”。同时，密切关注国际动态，加强预期管理，兼顾好内部均衡和外部均衡。
二是更多的依靠结构化工具。鉴于经济增速较大幅度反弹前景下，2023年降息的可能性不大，但降准或会择机推出。对一些阶段性特征比较明显的工具可能要退出，退出也要注重“缓退坡”。
三是房地产政策调整优化仍将继续。预测会适时出台保交楼专项贷款、保交楼贷款支持计划等，改善优质房企资产负债表。将继续巩固目前形成的个人住房贷款利率“三层定价机制”，支持刚性住房需求。
04
扩大内需：扩消费是重点，本质上是激活国内循环的正向反馈
《报告》把“着力扩大国内需求”列为今年的八项重点工作之首，凸显出了它的迫切性和重要性。总书记在《当前经济工作的几个重大问题》中提到，“总需求不足是当前经济运行面临的突出矛盾。必须大力实施扩大内需战略，采取更加有力的措施，使社会再生产实现良性循环”。
纵观发达国家成长史，超大规模经济体的经济动能，遵循从外需拉动为主向内需拉动切换的基本逻辑。随着主要国家经济放缓，出口对我国经济增长的支撑作用趋于降低，经济工作重心要顺应这一趋势转移到内需上来，畅通国内循环动能无疑成为主要抓手。
2021年以来，内需端的复苏并不理想。消费是收入的函数，2022年我国消费跌幅最大，服务业消费尚未回归正常状态。房地产投资面临长期趋势调整和短期政策冲击惯性的双重挑战，也没有恢复到过往景气水平。
预期转弱对需求端形成的强烈负反馈，必须通过新的抓手来打破，否则经济会陷入“三重压力”持续叠加的恶性循环。从经济周期视角看，消费和制造业投资属于经济循环当中的顺周期变量，在经济传导进程中处于靠后位置，直接刺激政策难以产生迅速的反应。宏观政策需要更多从基建投资等逆周期变量发力，进一步带动经济企稳回升并反映到企业利润端。《报告》也遵循这个逻辑，从消费和投资两方面做出了具体部署。
恢复和扩大消费被摆在优先位置。目前我国消费占GDP的比重超过了50%，相比美欧发达国家70%以上的水平，仍有较大增长空间。1月28日，国常会进一步提出，“要针对需求不足的突出矛盾，乘势推动消费加快恢复成为经济主拉动力”。短期内，鉴于低收入群体的边际消费倾向较高，可考虑通过向低收入群体发补贴、消费券等方式拉动消费。中长期，着力提高居民收入，增加就业，尤其增加青年人群就业，稳定收入预期。《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》指出，“要顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，扩大服务消费，适当增加公共消费，着力满足个性化、多样化、高品质消费需求。”
投资靠内生动力。《报告》称，“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资”。投资是扩内需的重要抓手，但不能再走强刺激的老路，而是推动经济高质量发展，要转向“激发民间投资活力”。《报告》明确了两大投资领域，“加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动。”
05
房地产政策：保优质供给，不强制刺激需求
《报告》主要在四个地方谈到了房地产：
在阐述当前面临的风险挑战部分提到，“房地产市场风险隐患较多”，体现了政府对房地产市场形势的整体判断。虽然房地产行业快速扩张、价格过快上涨、房地产市场泡沫化的势头得到了遏制，但当前房地产行业和房企风险尚未完全出清。有业内人士指出，2023年对于房地产而言最重大的工作就是要防住风险，尤其要防住不发生重大金融违约的风险；不发生大面积无法交楼导致的维稳风险；不发生房价明显下跌导致的踩踏风险，踩踏式挂牌、踩踏式挤兑等。
在阐述今年工作重点“着力扩大国内需求”部分提到，“实施城市更新行动”。城市更新，主要包括老旧小区改造、片区综合改造、更新水电管气路等。通过补齐公益性设施短板，提升整个片区的住房供应效率提升，进而拉动围绕居住和住房的消费。
在阐述今年工作重点“有效防范化解重大经济金融风险”部分提到，“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”。这意味着，政策调整主要是解救优质供给，非三好生的企业恐难得到支持。行业面临大洗牌、大出清和大变局，那些能够获得支持活下来的房企，或重组整个行业，收获城镇化的巨大市场。
在阐述今年工作重点“保障基本民生和发展社会事业”部分提到， “加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题。”自2022年下半年以来，从重磅稳楼市政策陆续出台，到扩大内需战略规划纲要，再到“三保”要求，政策拐点或已出现，但房地产市场大范围复苏尚未出现。不再通过强刺激，而是调整之前的限制政策，通过“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题。”来释放有效需求。
06
防范化解重大风险：不放松，精准施策
《报告》基于标本兼治、远近结合的视角，防范化解重大经济金融风险不放松，牢牢守住不发生系统性风险底线。
立足长远，要深化金融体制改革防范金融风险。通过自身改革，提高抗风险能力，是长久大计。本轮深化金融体制改革的各项任务，目的就是使我国金融体制更加完善，管理效率进一步提高，金融体系更安全。
从近期看，要着力防范两大领域的风险隐患。
一是当前房地产领域。《报告》提出“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩展，促进房地产业平稳发展”。判断今年房企收入增速有可能进一步放缓，房企部分展期债务再度到期，不排除继续出现某些房企面临经营亏损和债务违约的问题。如能及时给予一定扶持，这些企业就可能迅速重回正常市场循环，所以需要综合施策改善优质房企经营性和融资性现金流，引导优质房企资产负债表回归安全区间。否则会导致在建楼变成烂尾楼，不能交房，既影响民生，也影响稳定。预计2023年，“保交楼”专项借款资金及配套资金还会继续加快落地，将带动形成更多实物工作量。
二是地方债务风险。《报告》指出，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”。本轮房地产调控以来，房企拿地较为谨慎，地方政府土地财政收入大减。
叠加疫情防控增加了额外医疗支出，一些地方政府偿债风险有所抬头。省级两会多数强调要“积极化解政府债务”。下一步政策需要强化政府债务风险监测预警；加大高风险企业资产处置，通过债务重组、债务置换及展期降息等手段优化期限结构；适当扩容地方政府专项债稳妥推进县级化债试点；分类推进城投平台转型年。
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