产业｜解锁数据财富：公共数据授权运营的信托模式与创新策略

2024年10月9日，中共中央、国务院公布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，部署加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能。数据已经成为我国经济的第五生产要素，是一种资产并将在我国的法律制度体系中逐步形成新型财产权利。

在数据要素加速发展的时代背景下，我国提出构建数据要素统一大市场，推动数据要素市场化流通相关配置改革。在数据“市场化”进程中，以商事信托为基础的数据信托结构与数据治理、流通和交易具有天然的契合性，可以为数据要素市场的参与者提供一个可信赖的数据交易生态环境，并有助于数据要素市场的发展和壮大。

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公共数据授权运营背景

在我国数据资源领域，公共数据目前占据全社会数据资源总量的80%左右，是我国数据的主要组成部分。同时，公共数据与企业、个人数据结合融合，可以释放出更大的经济价值，发挥对经济产业发展的倍乘效用。根据麦肯锡咨询计算，我国公共数据具有的潜在开放价值为10万亿元-15万亿元，占2020 年全国财政收入的55%-82%。

中共中央、国务院连续发文强调开展公共数据有偿授权运营，激活公共数据的经济价值。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，在确保数据安全的情况下，开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘和利用；2024年政府工作报告中进一步提出，要大力推动数据开发开放和流通使用，以广泛深刻的数字变革，赋能经济发展、丰富人民生活、提升社会治理现代化水平。

实际上，近几年多地地方政府已经开始积极进行统筹规划，推进本地区公共数据的授权运营工作，探索通过数据授权运营来增加财政收入的路径，激活公共数据的经济价值。例如，2023年7月，《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》发布，其中第一条为“通过合理规划政务数据运营管理来增加财政收入”。地方将政务数据财政写入政策，顺应产学研各界对“数据财政”的呼吁。可见，“数据财政”有望接棒“土地财政”，赋能地方经济发展。

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公共数据授权运营面临的难题

相较于私有部门之间的数据交易规模，我国当前公共数据交易规模占比不高，这与公共数据本身所蕴含的巨大经济价值形成了鲜明对比。公共数据的“开放”的方式主要为两种：一种是政府通过平台，第二种是通过公共数据授权运营机制。

前者以无条件自由开放与通过协议有条件提供等方式，向社会无偿开放公共数据，这种方式大大丰富了数据开发主体。例如：湖北省自然资源厅通过“天地图·湖北”平台，向公众开放了包括地形图、影像图、地名地址在内的大量地理信息数据。一家农业技术公司利用这些数据，结合卫星遥感技术，开发了一套农田监测系统，能够实时监控作物生长状况，预测病虫害发生，帮助农民科学种植，减少农药使用，实现了农业生产的绿色化、智能化。但有时，由于具有高价值的公共数据往往其承载的信息也较为敏感，难以实现最大范围的公共数据开放，且政府部门单方开放数据也难以实现市场的真正发展。因此，公共数据授权运营成为最大程度释放数据价值的可能解法。

公共数据授权运营是以公共数据授权为起点，对公共数据进行“资源化、产品化、资产化”开发。一般而言，包含三个方面：

一是原始公共数据的资源化治理。公共数据由各政府部门及公用事业单位采集、存储后归集至数据管理部门，授权至数据运营机构进行数据治理工作，通过清洗、标注、脱敏等工序，将原始数据转化为合规、安全、可开发的数据资源。

二是公共数据资源的产品化开发。运营机构通过数据归集打包、模型化分析等方式进行数据产品开发，赋能自身的数字化主业或提供至存在有关场景需求的外部企业客户，实现将数据资源转化为可用的数据产品。

三是公共数据产品的资产化价值实现。运营机构依托产品开发成果，在完成数据的合规评估、知识产权登记等必要程序，及质量评估、价值评估等工作流程后，通过数据产品的对外流通、资本化等方式，实现数据资产价值的放大与循环，同时还可对数据资产进行会计入表，以助力优化资产负债表、增厚当期利润。

近年来，各地政府积极向社会开放部分公共数据，但会带来数据开放的范围不广、价值不高、时效性差、标准不统一等问题，主要由于潜在价值高的公共数据大多具有一定敏感性，无法直接开放，需要依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用。于是采用何种授权运营模式成为公共数据开发利用的关键。通过实践调研结果显示，当前我国公共数据授权运营面临着以下五大难点，制约了其广泛开展。

一是法律制度上，公共数据授权运营缺少上位法根据以及数据权属不清。一方面地方政府将公共数据运营权这一职责授权给其选定的数据运营商的行为一般被认为属于行政许可行为，这就导致缺少上位法依据问题；另一方面，当前公共数据尚未完成确权，导致公共数据委托方与受托方无法详细就双方的具体权利、义务作出明确界定，易在后续运营中引发纠纷。

另外，公共数据授权运营主体与市场主体、生态企业之间的法律关系涉及多个方面，包括合同关系、法律与监管框架以及数据权益保护等，不同数据场景下会涉及各种数据合规的问题。

二是管理机制上，缺少一种兼顾公共数据授权运营安全和效率的“信任机制”。公共管理机构和公共服务机构在依法履职和提供公共服务过程中收集、产生的公共数据，必然涉及国家秘密等国家安全事项和个人信息、个人隐私等个人合法权益，如果缺少合适可行的管理机制，可能导致数据泄露、滥用、篡改或毁损等风险，进而引发违反相关法律法规，侵犯国家数据安全、社会公共利益、企业商业秘密和个人信息权利等法益。

所以，在公共数据授权运营中，数据提供方与数据运营方迫切需要设立一个“安全机制”，防止数据权利滥用，且不能影响到数据的市场化运营效率。

三是数据估值上，缺少公共数据的定价机制。价格机制是数据要素价值释放的基础和关键，共开放数据价值评估是释放公共数据价值的重要环节。由于数据属于新型生产要素，针对数据品类、完整性、精确性、时效性等价格影响因子的研究还不成熟，且可参考的经验少，数据资产定价困难，没有统一标准。

在数据资产估值方面，信托公司可以引入专业估值机构，设计数据资产价值评估模型，并嵌入信托服务当中，从而实现基于数据信托平台导向的数据资产价值评估模型。一方面为企业数据资产的管理和流通奠定了基础，另一方面也为企业改善财务报表并提升融资能力提供帮助。

四是价值创造上，现阶段政府部门开展公共数据授权运营的重点，是向特定企业授予公共数据资源以开发权、利用权，以此鼓励民营企业利用公共数据开展科技创新，激发数字经济活力。实践中，授权的政府部门主要通过专项财政资金补助的形式获得成本补偿，公共数据市场运营的收益主要由数据企业独享，难以形成“数据财政”。

五是利益分配上，难以形成合理的利益分配配置。《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）确立了“谁投入、谁贡献、谁受益”的数据要素市场分配原则，但数据授权较难在政府、社会公众与数据控制者三者之间形成科学的分配机制，并且容易形成利益分配对立。

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公共数据授权运营采用信托机制的优势

我国理论界在探讨数据信托时，提出了将数据直接作为信托财产，并利用信托机制实现数据的财产化管理、投资和收益分配。与域外将数据信托视为涉及公共数据收集、处理和共享过程中，数据收集者、控制者、使用者与数据主体之间权利博弈关系的做法不同，

这一创新思路体现了我国学者在数据要素化和财产化进程中的创新思维，是在传统民事信托理论基础上进行的商业化创新。

引入信托机制到数据要素的流转和交易中，有助于在保障各方数据权益的前提下，推动数据资源的开发利用和高效流通。通过促进数据资产的交流、互换和共享，我们能够充分发挥数据作为生产要素的关键作用，并实现其市场化，从而为实体经济的发展注入新动力。

2021年，《麻省理工科技评论》评选的“全球十大突破性技术”中，Google Sidewalk Labs提出的“数据信托”概念榜上有名。信托公司在提供数据信托服务时，通过信托法律关系来规范数据持有者、处理者和运营者等多方的行为，确保他们依法履行职责和义务，这对于解决数字经济发展中的难题至关重要，具体体现在以下三个关键方面。

一是为数据确权提供保障。设立数据信托的前提之一是委托人对持有的数据享有合法权利。《数据二十条》支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通。也就是说，数据处理者可以作为委托人设立数据信托，同时又可以通过信托关系明确自身的合法权利。

二是发挥信托独立性优势。信托财产的独立性可以保证数据处理者委托的数据权利始终独立于其他财产，确保了数据在生产、流通和使用全过程中的完整性以及风险隔离的有效性。若最终数据持有者对数据处理者、数据运营者权利提出异议，因数据信托由专户单独管理，则可对信托财产和收益分配进行回溯，保障数据持有者权益。

三是实现数据资产专业管理。信托公司可作为受托人代表委托人意愿，将数据产品经营权给予第三方专业机构（数据运营者），通过推动技术方、交易商、运营商、交易所、投资者等多方合作，为委托人提供从数据资源化、资源产品化、产品资产化到数据资本化和数据资产入表等一揽子数据信托综合服务，对数据运营进行全面赋能，从而激活要素潜能，充分挖掘和释放数据价值。

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公共数据授权运营的一种可行性解决方案——公共数据运营信托

信托机制能够在公共数据静态安全优先原则下，化解数据权属界定难题，并均衡配置相关当事方的权益，避免数据权利滥用，提升数据市场化运营效率，建立数据资产价格发现机制，同时又能够为政府部门、社会大众提供参与数据经济红利分配的路径，有效推进“数据财政”的建立，可以作为一种新兴中介机构、新型数据关系和监管工具。

公共数据信托化运营的总体步骤如下：

第一，公共数据的数据持有部门将能够用于授权运营的公共数据汇聚到专门的政府机构，形成公共数据资产池；

第二，由该政府机构作为数据资产的原始权益委托人，与特定的数据信托机构签订数据信托协议，设立公共数据信托，信托机构依据信托目的与信托协议，对公共数据享有相应的数据运营、处置权利；

第三，数据信托机构向数据交易市场开放不同类型的公共数据资源，与符合条件的申请企业订立数据开发、运营协议，参与数据产品运营与收益分配；

第四，数据信托机构将已经运营的公共数据与相应数据产品预期收益进行资产“打包”，形成数据资产包，与商业金融机构合作，发售公共数据信托资产证券，完成公共数据的资本化赋能增值；

第五，根据一揽子信托协议，公共数据持有者作为公共数据信托的受益人，获得公共数据运营收益与融资溢价收益，由政府部门统筹分配。

由此，公共数据形成了包含“收集→处理→开放→开发→运营→融资→增值→收益分配”的完整运营链，实现了从数据要素到数据资产、再到数据资本的转化闭环。具体如下图所示：

公共数据运营信托模型图

图片来源：建投信托整理

可见，以商事信托为基础构造的数据信托权利结构，与数据治理、流通和交易具有天然的契合性，它提供了一套规则，可以确保数据共享的合规性、隐私性、安全性和效率性，并能实现数据要素的流通以及资本化，从而为公共数据运营的参与者提供了一套可行性困境解决方案，有助于公共数据有偿授权运营市场的发展壮大。