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作者：陈淑青
本文3761字，阅读时间约10分钟
经过多年投资建设，中央与地方政府在基础设施等领域形成了庞大的存量资产。从《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》中可知，各类国有资产包括企业国有资产、金融国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产，具体规模如下图整理。其中截至2023年末全国行政事业性国有资产总额64.2万亿元（中央6.9万亿元、地方57.3万亿元）、负债总额12.8万亿元（中央2.1万亿元、地方10.7万亿元）、净资产51.4万亿元（中央4.8万亿元、地方46.6万亿元）。
资料来源：投资咨询整理
对于如何进一步加强行政事业性国有资产管理，财政部提出五方面举措，其中一项是“将资产盘活作为一项长期政策，持续降低闲置资产存量，挖掘并提高资产使用效益，巩固深化盘活成果，降低政府运行成本”。11月8日全国人大常委会办公厅新闻发布会上财政部蓝部长亦提出“鼓励有条件的地方盘活政府存量资源资产，加强国有资本收益管理，保障财政支出需要”。在财政收支压力下，盘活存量资产成为财政开源节流的重要方式。
本文将主要从实操角度分析金融视觉下适合盘活的行政事业性存量资产（资源）特性、主要的盘活方式、存量资产盘活对于财政非税收入及地方经济的影响，以及实操中需要关注的事项。
01
金融视角下适合盘活的存量资产（资源）特性
国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办﹝2022﹞19号）作为纲领性文件印发后，国家发改委、财政部、自然资源部陆续出台了一系列配套文件，江西、山西、陕西、河南、安徽、青海、宁夏等省（区）也出台了地方层面的存量资产盘活支持文件。
结合这些文件的相关规定，从市场化运营主体以及可以实现存量盘活项目可融资性的角度来看，适合盘活的存量资产（资源）存在以下特性：一是当前收益较好且稳定或通过提质增效措施后预期收益较好，如水电气热等市政设施；二是收入来源应为市场化取得和依政策的普惠性补贴补助收入，不是依托财政额外的付费取得的。通过政策整理和实践案例，下表中的存量资产类目现阶段均具有以上特性。
资料来源：投资咨询整理
需要特别指出的是，数据资产作为新兴资产类型，正日益成为重要战略资源。财政部于2024年初出台的《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》明确“可将数据加工使用权、数据产品经营权授权运营主体进行运营”；《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”；《企业数据资源相关会计处理暂行规定》从会计准则的角度首次创新提出数据可作为企业资产写入企业资产负债表中。
可以预见，未来会有越来越多的地方政府将数以万计沉睡的公共数据依法授权给专业的数据运营企业，做大做强地方数据产业。
02
主要的盘活方式
基于国家政策文件、发改委发布的30个典型案例以及实践经验，笔者认为行政事业性存量资产（资源）盘活主要有四大方式，分别是资产市场化效率盘活、资产更新改造运营盘活、资产出租出售变现盘活，以及资产资本运作配置盘活。每种盘活方式下所采用的具体模式有所不同，项目也可能融合多种方式开展存量盘活。
（一）资产市场化效率盘活。主要通过特许经营（TOT）、经营权出让、股权合作（收购或转让）、兼并重组等多种方式实现盘活。采用该种方式盘活的资产（资源）案例非常多，特别是采用特许经营模式和经营权出让类型的项目。
采用TOT（转让－运营－移交）模式盘活的项目在国家发改委近期公布的141个特许经营项目中占比超过四成，类型主要是涉水类项目（污水、供水、中水、管网）、公租房、公路水利基础设施等。
采用经营权出让的项目主要是《市政公共资源有偿使用收入管理办法》中提及的市政道路路内停车泊位及政府投资的公共停车场、公园绿地等城市绿地内配套服务设施及场地相关的公共资源，当然实践中还有一些如政府投建的码头基础设施、具有取水功能的水库也采用经营权出让的方式实现资产盘活。此类盘活方式多采用政策性银行贷款、引入第三方股权投资方等方式实现盘活资金融资。
（二）资产更新改造运营盘活。通过资产更新改造、运营定位调整、产业升级改造、扩展地上地下空间开发等方法进行盘活，挖掘低效资产价值，一般都伴随存量资产与改扩建的有机结合。
如发改委典型案例中的北京市西城区新动力金融科技中心改造升级项目通过产业升级改造、浙江省温州体育休闲公园改造项目在新建污水处理厂屋顶上盖建造体育休闲公园，盘活了存量资产。此类盘活方式下融资方式也是多样的，可根据项目实际情况和运营主体介入的方式采用不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股、基金+、银行融资等多类型解决存量盘活中的资金需求。
（三）资产出租出售变现盘活。这种方式在实操案例中也较为普遍，比如政府将闲置的办公用房、行政机关事业单位建筑物屋顶资源、多余的安置房等进行出租出售。这种方式在实操中需要按照《行政事业性国有资产管理条例》、地方出台的行政事业性国有资产出租出借相关管理办法等履行相关审批程序。受让方或租赁方可以以资产抵押或资源收益权质押的方式向金融机构融资。
（四）资产资本运作配置盘活。发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、发行资产支持专项计划（商业票据）、资产上市等进行盘活。目前主要集中在有一定运营基础的收费公路、产业园区、污水处理、仓储物流、清洁能源、保障性租赁住房等类型的资产。资产资本运作模式对地方部门工作人员要求较高，且存在对资产的要求门槛偏高、实操周期较长等困难，在2022年以来的资产盘活项目中占比很小。
03
存量资产盘活对财政非税收入及经济的影响
（一）增加非税收入来源。存量资产盘活收入计入国有资产有偿使用收入，成为非税收入的重要组成部分。
（二）优化财政收入结构。在税收增长乏力和传统税源增长势头减缓的背景下，存量资产（资源）的盘活为地方政府提供了更为稳定的收入来源，有助于优化财政收入结构。通过增加非税收入，地方政府可以更加灵活地调配财政资源，以应对经济下行压力和财政支出压力。
（三）推动经济转型升级。存量资产（资源）的盘活不仅有助于缓解财政压力，还可以推动经济的转型升级。例如，通过优化国有资产的运营模式，提高资产的使用效率和收益水平，可以进一步激发市场活力，促进经济的持续健康发展。同时，盘活存量资产还可以为公共服务和基础设施建设提供新的资金渠道，推动城乡基础设施的完善和提升。
（四）提升财政管理效率。在盘活存量资产的过程中，地方政府需要加强审计监督，确保财政收入的真实性和高效性。通过引入专业评估机构进行科学评估，确保资产价格的合理性，可以避免国有资产的流失和损害公共利益。此外，建立透明、高效的交易机制，可以防范权力寻租和腐败问题，确保国有资产的合理流动和高效利用。这些措施有助于提升财政管理效率，确保财政收入的可持续增长。
04
需要关注的问题
虽然存量资产的盘活不仅有助于增加非税收入来源、优化财政收入结构、推动经济转型升级和提升财政管理效率，还可以为地方政府的财政收支平衡提供有力支撑，但实操中还是有一些事项要予以关注和解决，才能让存量资产盘活在真正意义上实现财政收入的可持续增长和地方经济的健康发展。
（一）合规性分析。审计署《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，“70个地区通过‘自卖自买’国有资产、虚构土地交易等方式虚增财政收入861.3亿元”。国家的警示体现出政府存量资产盘活更要注重合规性风险，规范盘活全流程，特别是受让方做出决策要基于存量标的可以产生或者预期可以产生的收益能够覆盖转让成本、经营成本等。
（二）评估价值的公允性。存量资产、资源的类型繁多，其价值并不仅仅包含简单的经济价值或者交换价值，还应该多方面考虑预期价值、社会价值、文化价值及生态价值等。更进一步来说，在价值评估过程中需要特别关注评估价值是否虚高造成财政收入虚增，或者估值虚低造成国有资产流失。
（三）税费问题。不管采用哪种方式盘活存量资产，都涉及持有环节的税费和转让环节的税费。在存量资产盘活过程中，需要重点考虑两个方面：
一是社会资本应提前了解税费事宜，在做财务分析中综合考虑税费因素，毕竟社会资本方支付给行政机关事业单位的存量资产转让款在经营过程中无法抵扣进项税；
二是采用的盘活方式需要考虑税收因素，如股权转让主要涉及所得税，资产转让主要涉及增值税和所得税，选择盘活方式除了要满足项目可融资性外还需要考虑税收因素，特别是非地方税（按照现行税收制度划分，征收的税种可分为中央税、地方税和央地共享税，盘活固定资产涉及的税种中，增值税、所得税属于央地共享税，土地增值税、契税、城市维护建设税、印花税、房产税等属于地方税）。
综上所述，行政事业性存量资产盘活是一项复杂而多维的任务，它不仅关系到财政收入的增加和结构的优化，还涉及地方经济的转型升级和财政管理效率的提升。
通过合规性分析、评估价值的公允性以及税费问题的妥善处理，可以有效规避风险，确保资产盘活过程的合法性、合理性和效益性。未来，随着政策的不断完善和市场机制的逐步成熟，行政事业性存量资产的盘活将更加注重资产的多重效益挖掘，以实现财政收入的可持续增长和地方经济的健康发展。这不仅需要政府的积极引导和政策支持，也需要社会资本的广泛参与和创新实践。
只有在多方共同努力下，行政事业性存量资产盘活才能真正成为推动经济社会发展的重要力量。规范盘活存量资产，这一长期政策才能行稳致远。
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