建投洞察｜“十五五”新起点，经济如何破局？

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• 作者：李浩

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2026年是“十五五”开局之年，也是我国经济在结构转型与动能转换关键期寻求新平衡的重要一年。从今年两会政府工作报告释放的一系列政策信号来看，2026年中国经济工作将紧紧围绕高质量发展主线，坚持稳中求进、提质增效，在扩大内需、培育新质生产力、防范化解风险等重点领域聚势发力，为“十五五”时期经济社会发展筑牢坚实基础。

 一

经济增长目标区间设置，为结构调整预留空间

本次政府工作报告对2026年经济增长目标的设定，采用了“4.5%—5%”的区间式目标，并提出“在实际工作中努力争取更好结果”。这是2020年以来我国首次采用区间式经济增长目标，体现了更加务实的政策思路。

这一目标的设定，主要基于三重考量：其一，与“十五五”规划和2035年远景目标相衔接，与我国经济长期增长潜力基本吻合。从潜在增长率视角看，“十五五”时期我国经济潜在增速中枢预计在4.7%左右，设定区间目标能够更好适应潜在增速的动态变化。

其二，这也意味着政策将更加注重在增长底线之上，为调结构、防风险、促改革留足空间，而非简单追求速度。相对较宽的区间目标使得政策操作的灵活性显著提升，在面对外部不确定性时能够从容调整政策力度，同时在内部结构调整方面也有更大腾挪余地。

其三，统筹就业民生需要。报告将城镇新增就业目标设定为1200万人以上，居民消费价格涨幅2%左右。就业目标的设定与经济增长目标形成联动，反映了稳增长的核心目的在于保就业、惠民生。

需要特别关注的是，当前我国经济仍面临有效需求不足的结构性矛盾，特别是民间投资和居民消费的内生动力有待进一步增强，这也是区间目标设置所隐含的重要政策考量。

 二

宏观政策协同性增强，财政货币联动发力

为实现经济增长目标，本次政府工作报告对宏观政策作出系统部署，财政政策与货币政策的协同性显著增强，政策工具的创新组合为稳增长提供支撑。

财政政策方面，报告提出继续实施“更加积极的财政政策”，赤字率拟按4%左右安排，与上年持平；赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元。用于“两重”“两新”的超长期特别国债1.3万亿元，专项债4.4万亿元，均与去年持平。从政策规模看，赤字规模、当年新增债务规模和支出规模均处于较高水平，广义赤字率保持在8%以上，为扩大内需提供了必要的资金保障。

支出结构上，报告强调统筹推进“投资于物”与“投资于人”相结合，呈现从重视投资到投资消费并重、从重视供给到供给需求并重、从重视企业到企业家庭并重的转变趋势。通过加大民生保障支出间接促进消费，反映了财政政策从“保建设”向“保民生、促消费”的延伸。这一转变的内在逻辑在于，居民收入增长和社会保障完善是消费持续增长的基础支撑，也是实现内需驱动增长的前提条件。

货币政策方面，报告明确“继续实施适度宽松的货币政策”。这一基调的延续性传递出清晰信号：在全球经济复苏动能减弱、外部不确定性增加的背景下，保持货币环境适度宽松是稳定市场预期、支持实体经济复苏的必要条件。“经济增长”和“物价合理回升”同时被纳入政策目标考量，也是对当前低通胀环境的积极回应，政策将更加关注总需求修复，通过稳定需求推动价格总水平温和回升，从而改善企业盈利预期、降低实际融资成本。

在政策工具运用上，报告提出“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，相比2025年“适时降准降息”的表述，更加强调工具的协同性与精细化。“灵活”意味着决策将根据国内外经济金融形势相机抉择，把握好政策力度和节奏；“高效”则强调不搞“大水漫灌”，确保释放的流动性能够精准注入实体经济。市场预计2026年仍存在降准降息空间，降准幅度或达50个基点，降息幅度可能在10-30个基点之间，操作时点将根据经济数据相机抉择。

关于结构性工具，报告提出要“适当增加规模，完善实施方式”，这意味着将向科技创新、消费、中小微企业等重点领域注入更多低成本长期资金，并使资金更顺畅地直达末端，避免资金空转或中途滞留

此外，本次报告着重强调了“加强财政、金融、就业、产业等政策协同”，并首次提出设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金。这一创新性安排将财政资金与金融资源有机结合，放大政策撬动效应，旨在为经济发展提供稳定的宏观政策环境，也为扩大内需、培育新质生产力等具体任务提供政策工具支撑。

 三

扩大内需位列头号任务，重心从短期刺激转向制度支撑

本次政府工作报告将“着力建设强大国内市场”、“持续扩大内需”置于重要位置。与往年相比，2026年内需政策的突出变化在于：从依赖短期补贴刺激，转向系统性制度支撑，通过收入增长、成本降低、时间释放等多维发力，构建消费持续增长的内生机制。

消费政策领域的核心“亮点”是“制定实施城乡居民增收计划”。报告明确提出，将在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。这一政策思路的逻辑基础在于，消费的根本支撑在于收入，收入预期改善是消费意愿持续释放的前提，不同于以往“发券式”“补贴式”的短期刺激，政策思路正在向长效增收机制建设深刻转变。

从政策工具的演变看，“以旧换新”补贴资金较2025年的3000亿元减少500亿元。这一变化并非消费政策的总体收缩，而是政策重心的转移：从针对耐用消费品的补贴，转向更广泛的消费需求激活与生活成本优化。消费政策着力点正在向五个维度展开：优化消费贷贴息政策降低信贷成本，持续推进有奖发票等消费激励机制，加大对文旅、康养等服务消费的政策支持，通过降低教育、医疗、住房等刚性支出切实减轻居民负担，优化有效供给满足升级需求。多维并举的政策框架，旨在形成“能消费、敢消费、愿消费”的良性循环。

从消费的时间维度看，“支持有条件的地方推广中小学春秋假”的提法也具有突破性意义。从试点情况看，2025年11月浙江省推行中小学春秋假期间，铁路部门在浙江地区发送旅客同比增长22.1%，售出儿童票为上年同期的5.6倍。这一政策的价值在于通过制度性安排释放“时间红利”，其深层逻辑在于：消费不仅需要“钱”，还需要“闲”。通过创造家庭消费的时间窗口，将潜在的消费意愿转化为实际的消费行为。这一政策与增收计划形成“有钱有闲”的协同配合，体现了对消费行为规律的深刻把握

投资方面，报告提出“推动投资止跌回稳”。拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元。财政金融协同政策同样涉及民间投资领域，包括中小微企业贷款贴息政策、民间投资专项担保计划、支持民营企业债券风险分担机制等安排，旨在激发民间投资活力。

 四

新质生产力聚焦前沿领域，智能经济引领产业新方向

发展新质生产力、推动科技创新与产业创新深度融合，是本次政府工作报告的核心议题之一。报告在“十五五”规划的开局之年，对新质生产力的培育路径作出了系统性部署，明确提出打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。

人工智能在新质生产力体系中占据核心驱动地位。报告连续第三年对“人工智能+”作出部署，并首次提出“打造智能经济新形态”。从2024年首次提出“开展‘人工智能+’行动”，到2025年的“持续推进”，再到2026年的“深化拓展”并明确指向“智能经济”，这一演进过程反映了顶层设计对人工智能与实体经济融合的认知不断升维。人工智能不再仅仅被视为赋能工具或技术手段，而是正在成为像工业经济、数字经济一样，具备独立形态和完整体系的全新经济范式。

从产业布局逻辑看，AI正从技术突破阶段转向全面赋能阶段，其对制造业、服务业、农业等各领域的渗透将催生新的增长点。报告提出“促进新一代智能终端和智能体加快推广”“推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用”，反映了政策层面对人工智能从“技术概念”向“商业落地”转变的引导意图。

在“十五五”规划层面，报告明确了相关量化目标：全社会研发经费投入年均增长7%以上，数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到12.5%。这些目标反映了产业布局从“补链强链”向“建链创链”的方向。

报告还提出“构建促进专精特新中小企业发展壮大机制”“政府投资基金要带头做耐心资本”，这体现了对科技创新长周期、高风险特点的认知，旨在为创新型企业提供更稳定的资金支持。

此外，报告提出“加快重大科技成果高效转化应用”，促进创新链与产业链更紧密融合；在人才方面，报告提出“促进各类人才竞相成长、各展其能”，持续拆除阻碍创新的制度性障碍。

 五

房地产政策逻辑转变，聚焦存量治理与风险化解

房地产市场平稳健康发展是历次政府工作报告关注的焦点。2026年房地产政策的突出变化在于：从应对短期波动的“应急管理”模式，转向着眼于中长期 “存量治理”与“风险化解”并重的新阶段。

本次报告明确提出“因城施策控增量、去库存、优供给，探索多渠道盘活存量商品房”。在供给端，政策将通过结合城市更新、收购存量商品房用作保障性住房等方式，多渠道优化供给结构。从去库存的逻辑看，将存量商品房转化为保障性住房，不同于以往单纯依赖需求刺激的路径，体现了供给端结构性改革的思路。

在需求端，报告特别提出“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”。对年轻人而言，住房成本是影响婚育意愿的因素之一，通过保障性住房降低其居住支出，相当于间接提高可支配收入，有助于释放其他领域的消费潜力。这与扩大内需的整体政策导向形成协同。

报告还首次提出“实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动”。这一表述标志着我国房地产市场正在从“有没有”向“好不好”转型。从行业发展阶段看，经过多年大规模建设，我国城镇住房供需总量矛盾已大幅缓解，部分城市住房存量规模已较为可观。

房地产行业正从“增量时代”向“存量时代”过渡，发展重心从新建开发转向存量运营和品质提升。从国际经验看，成熟房地产市场中存量交易和物业服务占比显著高于新建开发，这一结构性转变符合行业发展的一般规律。

 六

深化改革破除体制机制障碍，绿色低碳转型迈出关键步伐

本次政府工作报告还在全国统一大市场建设、绿色发展等方面深化改革作出一系列部署，这些改革举措着眼于破除制约经济循环的体制机制障碍，为高质量发展提供制度保障。

全国统一大市场建设方面，报告提出“综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治‘内卷式’竞争”，反映了政策层面对当前市场运行中突出问题的精准把握。“内卷式”竞争的表现形式包括低水平重复建设和价格战，既影响企业利润空间，也影响产业升级。通过产能调控、标准引领等手段整治“内卷式”竞争，意在引导企业从价格竞争转向质量竞争、创新竞争。

同时，报告提出要“制定全国统一大市场建设条例”“出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单”，旨在构建公平竞争的市场环境，让生产要素按照市场规律自由流动、高效配置。

绿色发展方面，报告明确“设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点”。“十五五”规划明确单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%，今年目标为降低3.8%左右；同时，能源综合生产能力达到58亿吨标准煤。从绿色转型路径看，低碳转型基金将为绿色技术创新提供资金支持，氢能、绿色燃料等新增长点的培育着眼于构建清洁能源体系。

值得注意的是，绿色发展目标从能耗目标转向碳排放目标，意味着思路从“节约用能”转向“绿色用能”，有助于避免过去“一刀切”限电限产对经济运行的冲击，也为可再生能源发展释放更广阔空间。

 七

小结：2026年宏观经济走势展望

综合本次政府工作报告释放的政策信号，我们对2026年中国宏观经济走势形成以下基本判断：

经济增长方面，在内需持续恢复、宏观政策协同发力、新动能加快形成壮大等多重支撑下，预计全年实际GDP增速将保持稳定，预期目标有望顺利实现，增长动力结构将进一步向内需和创新驱动转变。增长节奏有望呈现“前稳后升”的态势：一季度受春节因素和出口高基数影响，增速可能略低于全年均值；二季度后，随着扩内需政策效果显现、房地产市场逐步趋稳，经济增速有望企稳回升。

物价走势方面，在内需温和复苏和“反内卷”政策推动下，2026年物价有望延续温和回升态势，CPI涨幅或将向2%的政策目标靠拢。从物价与名义GDP的关系看，今年赤字规模对应名义GDP规模为147.25万亿元，隐含名义GDP增速为5%、GDP平减指数为0-0.5%。价格因素拖累减轻将推动名义GDP增速向实际GDP增速靠拢，有助于改善微观主体盈利预期和资产负债表修复。

风险防范方面，房地产市场经过深度调整后，有望逐步进入低位平衡期，其对宏观经济的拖累将边际减弱；地方政府债务风险化解工作持续推进，财政可持续性增强；中小金融机构风险处置稳步推进，系统性风险底线有望牢牢守住。正如政府工作报告所强调的，要“更好统筹发展和安全，稳妥化解重点领域风险，守住不发生系统性风险底线”，为“十五五”开局营造安全稳定的宏观环境。

文章为作者独立观点，不代表中国建投立场。

图片来源：unsplash.com/pexels.com

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