JIC投资观察原创文章
中国建投子公司建投控股
作者：徐雨洁
本文3562字，阅读时间9分钟
本篇文章将系统梳理当前各地在存量房转保障房领域的创新实践，分析多种资金筹措与资产盘活路径，并针对定价机制、配套设施、政策协同等核心难点提出破解思路，为推进“去库存”与“保民生”双目标协同实现提供参考。
01
各地创新实践激活市场多元可能
在政策引领下，全国各地积极投身于存量房转化为保障性住房的实践探索，激活了房地产市场的多元可能。
（一）特殊存量商品房项目的盘活
部分房产由于既往政策限制无法面向市场销售，形成了特殊的存量商品房项目。
以杭州为例，2017-2021年受“限地价，竞自持”土拍新规影响，出现了200多个含开发商自持房源的商品住宅项目。按规定，这些自持房源定位为“租赁住房”，严禁分割、销售、转让，单次收租期限不超过1年。近年来，受市场行情影响，杭州租金持续下跌，部分自持房源即便满租，年租金收益也难达2%。更有房源因开发商资金链断裂、租赁市场遇冷等，长期处于毛坯空置状态，甚至被司法拍卖。
2024年10月31日，杭州市安居集团首次发布收购存量商品房用作保障性住房的征集通告，这一举措既让开发商通过资产获得流动资金，也盘活了存量闲置资产，使其投入运营并实现增值，为这类长期无法上市的空置商品房提供了出路。
（二）去库存压力较大区域的存量房利用
部分建成商品房位于城市近郊或新兴开发区，因短期供给过剩、需求分流至二手房市场，去库存压力较大。
以武汉为例，2024年7月，武汉市国资委出资成立两家保障性住房有限公司，作为市级保障性住房筹集和运营主体。通过收购已建成未出售商品房用于配租、配售，高效推进民生工程。如汉悦公寓・常青城C6店，位于地铁时代常青城小区内，从签约到投入试运营仅需半年，远低于传统新建保租房的建设周期。
目前，武汉安居保障房公司收购的项目分布在多个区域，总建筑面积约14万平方米，装修改造后陆续入市，极大满足了新市民、青年人等群体的住房需求。
（三）城市中心供需矛盾的调和
部分一线城市新市民、青年人群基数大，工作集中在市中心，急需小户型住房租住，但市区房屋供给以城中村的大面积房型为主，供需矛盾突出。各地通过改造城中村富余安置房为保障性租赁住房，引入企业整租运营，实现存量房“增值利用”。
以广州为例，通过合理规划改造，将原有户型科学拆分：既有42.5平方米的实用户型，也有28.3平方米的紧凑户型，既满足小户型租赁需求，又降低租金门槛和总价，让更多新市民、青年人负担得起。
引入企业整租运营后，借助专业管理经验提升了住房运营效率和服务质量。同时结合底商裙楼完善社区配套，涵盖超市、便利店、餐饮等设施，打造便捷生活圈，提升租户居住体验，实现保障性住房可持续发展。
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多种途径筹集资金盘活资产
（一）定向发行专项债券
专项债券是筹集收购资金的核心来源之一。去年10月，财政部提出用专项债券收购存量商品房作为保障性住房，既能消化存量、促进房地产市场供需平衡，又能优化保障房供给、满足中低收入人群需求。今年5月，浙江、四川率先发行相关专项债，标志着地方收购进程取得新突破。此类债券期限长、利率低，还能与中央补助资金形成叠加效应。
（二）低成本政策性金融工具
2023年初，央行推出1000亿元“租赁住房贷款支持计划”，试点政府收储商品房作为保障性住房。2024年5月17日，中国人民银行宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，利率1.75%，并将上述1000亿元的试点并入管理，在全国推广。该工具按贷款本金的60%发放再贷款，预计可带动5000亿元资金用于收购存量房。
（三）资产证券化与REITs工具应用
保障性住房ABS：对底层资产要求较高，现存项目主要为已经竣工且现金流稳定的存量房。例如溧阳保障房ABS,通过市场化销售回款设计规避政府回购风险，实现优先级本息1.06倍覆盖。
保障性住房REITs：以保障性租赁住房等政策性住房为底层资产，需要关注物业位置、运营能力及房地产市场趋势，适合长期配置以追求稳定分红与潜在资本增值。如北京华夏保障房REIT，自2022年8月将存量保障房转化为流动性资产后，两次分红共派利5,385万元，按首发募集规模计算的可供分派率为4.29%，扩募机制进一步提升资金循环效率。
03
模式创新与难点突破
（一）定价问题
实践中，定价是首要挑战。政府需在“去库存”与“防止国有资产流失”间权衡，收购价通常较市场价低10%-20%。如何确定房企接受且保障国有资产合理利用的价格平衡点，极大考验着各地政府的治理智慧。
破解这一难题，关键在于探索多元化定价路径，通过科学机制实现“去库存”与资产保护的双重目标，具体可从以下方面着手：
分级评估定价：引入第三方专业评估机构，结合房屋区位、建成年限、户型结构、市场去化周期等核心指标，建立“基础价+浮动价”体系。基础价覆盖房企合理成本，浮动价根据房企资金链紧张程度、房屋空置时长动态调整，既保障房企基本现金流，又避免国有资产溢价收购。
“批量收购+分期结算”模式：对同一房企的多批次存量房，可采用“首批按评估价90%结算，后续批次根据市场租金回报率追加5%-10%尾款”的阶梯式支付方式，倒逼房企配合房屋改造与运营，实现“去库存”与资产保值的长效绑定。
权益让渡补偿：对接受低于市场价15%以上收购价的房企，可配套给予土地容积率奖励，叠加税费减免、增值税减按征收等税费减免，以非资金补偿方式平衡短期收益与长期发展权益。
（二）周边设施配套问题
保障性住房的居住品质，很大程度取决于周边配套设施完善程度。若缺乏医院、商超、公园等生活设施以及就业机会，将严重影响居民生活便利性和幸福感。因此，推进收购存量房转保障房时，必须同步规划周边配套。政府应加大投入，引导社会资本参与，确保居民享受便捷舒适的生活环境。
针对周边设施配套问题，在具体实践中，需从规划设计、资源整合等多维度系统发力，可通过以下模式精准施策：
“15分钟生活圈”强制配套：项目规划阶段明确“300米有社区便利店、500米有幼儿园/菜市场、1公里有社区卫生服务站”的硬性标准，由政府牵头通过“代建+回购”模式引入社会资本建设，建成后由国企运营，保障服务品质与可持续性。
交通与产业联动：对近郊或新兴开发区项目，同步规划接驳地铁/公交的支线线路，如武汉汉悦公寓周边新增3条社区巴士线路，缩短通勤时间；联合园区管委会引入物流、电商仓储等劳动密集型产业，在保障房周边打造“微型产业社区”，实现“居住+就业”闭环。
存量资源活化利用：将项目周边闲置厂房、校舍等通过“政企合作”改造为社区文化中心、技能培训基地等公共服务空间，既降低新建成本，又丰富配套功能。
（三）政策协同问题
存量房转保障性住房是一项牵涉面极广的系统工程，其中多层级、多主体间的政策协同难题尤为突出。若这一问题得不到有效破解，极易造成政策落地“打折扣”、资源配置低效等连锁反应。要推动存量房转保障房工作提质增效，需擦从资金对接、跨部门协作、区域差异化适配三个维度构建协同机制，具体建议如下：
中央与地方资金对接：中央财政专项债扩容与地方执行精准对接，既要明确投向避免“撒胡椒面”，又要防范地方隐性债务风险。对此，中央可明确专项债使用“负面清单”，如不得用于远郊无人区项目等；地方按项目配套成熟度分级申报，如核心城区项目优先获批，并建立“资金使用效率与后续额度挂钩”机制。
跨部门协作：需联动财政、住建、自然资源等部门，协调土地性质变更、税费减免及产权登记等环节，平衡开发商去库存需求与保障房公益属性。可成立由政府分管领导牵头的专项协调小组，统筹相关部门制定土地性质变更、产权登记、税费减免等事项的“全流程办事指南”，实行“一窗受理、并联审批”，提升办理效能。
区域差异化协同：一二线城市侧重职住平衡，三四线城市需结合去库存压力动态调整。落地时，一二线城市可出台“保障房与产业园区配套绑定”政策强化职住平衡；三四线城市可将去库存压力较大区域的保障房与“人才政策”挂钩，如落户即可申购，放宽户型面积限制以加速库存消化。
存量商品房转化为保障性住房，对房地产市场调控影响深远。一方面，能有效化解库存、缓解开发商资金压力、促进供需平衡、防范市场风险；另一方面，随着保障房供给增加，房地产市场结构将变化，对商品房价格、销售等产生一定冲击。
政府需根据市场变化适时调整房地产调控政策，确保房地产市场平稳健康发展。这一转型虽伴随阵痛，但唯有打破路径依赖，才能实现“去库存、惠民生、防风险”的多赢目标，走出可持续发展新路。
参考文献：
1.中国城市规划设计研究院战略研究中心.(2025-04-14).《打通政策实施堵点 推进存量土地、商品房收储收购有效落地》
2.钱江晚报.(2025-05-29).《政府收购存量商品房，杭州首例落地》
3.广东建设报.(2025-04-29).《城中村改造“做加法”实现“一改多得”》
4.张达.(2024-10-16).《多路资金助力地产去库存 专项债收储要破解定价难》
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