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21 世纪以来，我国对优势矿产资源的管理，期望通过保护性开采手段促使资源优势向经济优势 转化。然而，现实中却出现了与政策意图相背离的 现象。同时，欧美等发达国家对我国反倾销、限制 资源出口行为向世贸组织提出了申诉。
随着世界 贸易组织裁定中国在“九种原材料案”和“稀土案” 上的违规，预示着我国优势矿产资源管理将告别“出口配额时代”。对我国优势矿产资源管理的研究，剖析管理中存在的问题，提出对策建议。面对 国际市场我国优势矿产资源供大于求的局面，提高资源税率和资源补偿费率等，以达到控制其产量。
中国优势矿产资源
虽然优势矿产资源一词频繁出现在政府公文、各级矿产资源规划中，然而，迄今为止，对于优势矿 产资源的界定没有统一的标准。基于不 同的界定标准，得到了我国优势矿产资源的不同种 类数目。考虑到权威性、数据可靠性与完整 性方面，本文将《全国矿产资源规划(2008-2015 年)》中提出的我国优势矿产资源:钨、钼、锑、稀土、 石墨、萤石、重晶石作为本文的研究对象。
钨、钼、锑、稀土、石墨、萤石、重晶石等是我国 的优势矿产资源，2013 年储量占世界的比例分别依 次 为 :54% 、32% 、53% 、39% 、42% 、10% 、29%。除石墨和萤石储量分别居世界第二、三位外， 其他 4 种矿产资源储量均居世界第一位。
钨、钼、 锑、稀土、石墨等优势矿产资源具有极其重要的用 途，广泛应用于国防、航空航天、信息产业以及战略 性新兴产业等领域，是发达国家大量消费的 关键战略性资源。我国是这些优势矿产资源的生 产、消费和出口大国。
我国为满足世界经济发展对这些矿产品的消费需求做 出了积极贡献。尽管国家连续出台包括开采总量 控制指标、出口配额、调整贸易税率等一系列政策 和措施，但仍呈现过度开发、大量廉价出口的局面， 部分矿种国际竞争力呈下降趋势。
优势矿产资源管理政策演进及效果
对优势矿产资源的管理我国政府先后出台了 一系列相关政策措施，涉及资源的开发、生产、出口 贸易等诸多方面。1990-2013 年中国各部门 颁布的关于优势矿产资源管理政策，其主要目标 有:保护性开采优势矿产资源，整顿优势矿业和产 业结构调整减少优势矿产资源出口等三方面。国家逐步对钨、稀土、锑、钼等矿产资源实施了 总量控制指标，并配合收紧探矿、采矿权等措施，防 止优势矿产资源的过度开发，控制开采总量。
而 20 世纪末，稀土、钨、锑等我国优势矿产的开采规模严 重失控、开采秩序、出口秩序混乱的问题显现，国家 加强选冶、加工企业的审批，管制外商投资等政策， 规范优势资源生产秩序。“十五计划”后，国家加强 了优势矿产资源的出口管制，降低或取消出口退税，提高优势矿产品的出口关税，颁发出口许可证 和设置出口配额等以限制优势资源的初级产品出 口。国家对总量控制、行业管理和出口管制的政 策，虽然部分遏制了优势矿产资源的过度扩张，但 现实中存在非法开采现象严重、选冶规模扩张过快 和廉价初级产品大量出口等问题，资源优势所带来 的经济、垄断优势并未真正体现。
（1）开采总量控制效果及存在问题
1）开采总量控制效果
自 2002 年开始我国政府逐渐对钨、稀土、锑、钼、萤石等优势矿产实施了总 量控制指标，并结合收紧探矿权和采矿权、设置行 业准入门槛等手段以保护我国优势矿产资源，巩固和提高其在国际市场的优势地位。总量控制政策的实施，有效地改变了资源开采 无序，过度扩张的态势。
稀土在实施总量控制政策以后，高速增长的趋势逐步得以扭转，并在近些年 进入下降通道。钨矿近些年的增长速度也显著低 于往年，金属产量保持在 6 万 t 左右。总量控制政策 起到了控制市场供给，使我国优势矿产资源价格回 归理性。2012 年稀土、钨、锑等的价格分别是 2001 年价格的 8.8 倍，4.5 倍和 8.7 倍。总的看来，由于国 家连续出台了一系列的宏观调控措施，优势矿产产 品价格大幅度上涨，企业经济效益普遍好转。
2）开采总量失控的原因及引起的问题
由于优 势矿产价格上涨，和监管不力，导致了非法开采的 死灰复燃，每年钨、稀土、锑、钼四种优势矿产实际 产量均超开采总量的控制指标。例如，2012 年我国非法稀土矿产量 4 万 t 以上，违规稀土冶炼产 品 5 万 t 以上，约占合法生产计划的一半。中国钨 业协会调查指出，全国主要钨矿山普遍超产 20%。
从量计税的优势矿产资源税收模式，未能有效缓冲 价格上涨引致开采规模的扩张。因此，有必要调整 资源税计征模式，从价计征将能有效缓解价格上涨 对开采规模扩张的影响程度，设置合理的税率，有 效遏止价格对开采规模的影响。
开采总量控制引 起的主要问题是资源利用率低下。部分企业为控 制生产成本采富弃贫，导致我国优势矿产资源回收 率、综合利用率低下。2010 年 56%的锑矿石、94% 的稀土、45%的钨矿石原料均来自小型小矿山。 小型矿山企业资源开发的代价和损耗都相当大，企 业掠夺性开采现象普遍存在，浪费了大量资源，使 我国的优势矿产失去资源优势。
（2）行业整顿效果及存在问题
1）行业整顿效果
20世纪末，我国钨、稀土矿山 开采规模严重失控，开采秩序、出口秩序混乱的问 题显现。国家相继发布了《关于加强钨行业整合治 理有关问题的通知》、《关于加强钨锡锑行业管理意 见的通知》、《国务院关于全面诊断和规范矿产资源开发秩序的通知》等开展优势矿产行业清理整顿， 规范生产经营秩序。
通过查处、关闭非法开采矿山，清理、打击乱采 滥挖矿点，整顿和规范矿山开采秩序。然而，随着 优势资源价格的攀升，小型矿山企业再次复苏。如 稀土开采冶炼行业，2009 年中国有 1 000 多家企业， 且大部分产能仅有几百吨。
众多落后低水平的初 级产品，扰乱了稀土行业的生产秩序，降低了稀土 行业的整体竞争力。近年来，国家加强了对稀土 资源的整合。2011 年包钢整合并控制了北方轻稀 土，同时五矿集团、中国铝业公司等企业也将对南 方稀土企业进行整合。这些行动规范了矿业秩 序、遏止了优势矿产开发的混乱局面，维护了正常 的矿业秩序，减少了对矿山生态环境的破坏。
2）行业整顿注重上游，忽视中下游产业发展
勘 探、开采与选冶、深加工管理分属于不同的部门，政 府部门间缺乏有效的沟通和协调，常常导致各部门 政策在优势矿产资源产业的不一致，弱化了一些部 门政策的效果。行业整顿多集中在勘查、采矿领 域，而忽视了采选冶炼的调控，深加工发展缓慢。
我国优势矿产冶炼企业多是以生产初级产品为主， 粗放型的增长模式并没有转变。冶炼分离产能的 无序扩张，助长了矿山的非法开采。同时，深加工 与发达国家相比还有很大的差距，并未掌握相关高 科技产品的技术。我国优势矿产产品多处于世界 产业链的上游，在深加工和后处理工艺上多依靠发 达国家的技术，产业链条不完善。
（3）出口管制效果及存在问题
1）出口管制效果
为了保护我国优势矿产资 源，减少出口，国家对优势矿产资源实行出口配额、 出口许可证管理制度，取消优势矿产资源出口退 税，调整出口关税，并将其原矿及初级产品列入加 工贸易禁止类产品目录。随着我国出口配额管理的趋严，优势矿产资源出口规模逐渐减低，大规模 出口的局面得到了有效抑制。
2011 年以来，稀土、 钨等产品的出口量均低于出口配额管理的规模。我国优势矿产管理政策，对于限制优势资源性过度 开发，提高经济效益和市场优势起到了重要作用。随着中国政府对稀土调控手段和力度的加大，加之 相关政策效应的逐步显现，对价格话语权的提升具 有显著的效应，同时中国稀土产品在美国和日本的 市场优势显著提升。
2）出口管制未能改变出口结构
我国优势矿产 资源“低出高进”，出口以中间产品为主的格局没有 发生根本性改变。2012 年，我国锑出口量超过 4 万 t，精锑及氧化锑的出口占锑产品出口总量的 99%以 上;稀土出口中，稀土氧化物占了很大的比重。
我 国出口大量低附加值的产品到美国、日本等发达国 家，再从美国和日本等掌握核心技术的发达国家高 价买入高端产品。以钨为例，2013 年我国出口钨产 品 2 526t，出口均价不到 6.5 万美元/t;进口钨产品 191t，进口均价超过 21.7 万美元/t，超过出口均价的 3倍。
但同时也应注意到，出口配额是种不透明的出 口管理措施，这种出口配额制度既不利于资源良性 开采，也不利于经济的良性发展，还极易遭致其他 国家的诉讼与惩罚。随着世界贸易组织裁定中国 在“九种原材料案”和“稀土案”上的违规，出口配额制度正面临终结，以出口配额为主的我国优势资源 管理政策面临挑战。
回顾我国优势矿产资源管理政策 20 年来的发 展，不难看出我国优势矿产资源管理力度不断加 强，对于限制优势资源过度开发，提高经济效益起 到了重要作用。但同时存在价格上升弱化了总量 控制的目标，行业整顿重开采轻加工，导致选冶规 模扩张对开采需求的增加，出口配额极易遭致诉讼 等问题。
同时，发达国家以储备的形式，造成优势 矿产资源的虚高需求。如此恶性循环(虚高的需 求-产能扩张-低价竞销-购买增加)使得我国持续 扩张生产，优势资源不断遭受损失。
中国矿产资源管理新选择
（1）中国优势矿产资源管理新思路
世界贸易组织初步裁定中国“稀土案”违规，这 意味着中国将不能采用配额的方式对出口稀土的 企业进行限制;且优势资源开采总量控制效果不 佳，这都意味着“管两端”(开采和出口端)政策的失 效。
因此，我国优势矿产资源管理方式必须转变， 由过去以出口管理为主，严控开采和出口两端的政 策，调整为“矿产-从价计税，选冶-产能控制，加工- 延伸发展”；基于国内需求，严控选冶能力规 模;依据市场价格，资源税率从价，控制开采规模和 非法开采;加大科研投入，扶持优势深加工产业发 展。
通过完善相关法律法规、优化产业整合与布局、调整资源和生态环境保护税和加强行政监督等 手段，有目标地推进中国优势资源政策的转变，引导我国优势资源产业发展，确保我国优势资源的国 际竞争力。
（2）中国优势矿产资源管理新思路运行机理
优势矿产资源管理是个复杂的过程，政策效果 受多因素的影响，其影响因素及相互关系。现阶段的政策导致了产能过剩与出口管制、价 格上升与总量控制失效、采选过剩与加工不足、初 级过剩与高端短缺等多重矛盾。
选冶产能的过剩造成了对资源的过度需求和初级产品的大量出口; 出口管制，国际市场供不应求，价格上涨;在固定资 源税率情况下，价格上涨促使更多的非法开采、弱 化了总量控制的效果;产业技术制约和产业前段的 丰厚利润，制约了深加工产业的发展。
未来中国优 势矿产资源管理新导向要以控制选冶产能为核心， 减少初级产品出口;通过从价税率调节价格上涨对 资源开采与采选需求间的矛盾;同时通过金融、税 收、政策等多方面扶持深加工产业发展，以缓解国 内需求短缺。
（3）中国优势资源管理措施及方法
1）提高选冶的准入门槛，淘汰落后过剩生产能 力，合理控制生产规模
以国内需求为基础，合理 调控选冶生产能力。制定高标准的行业规范，从资 源、环境、产业政策多方面限制新建、扩建项目，严 禁超计划生产，加快淘汰过剩产能的速度，保障国 内优势资源的供需平衡。
2）提高优势资源的利用效率和资源税费标准控制开采总量实现采选冶供需平衡
实行保护性 开采、生产总量控制政策在今后一段时期仍将延 续。提高行政管理的权威性和执行力，严格控制优 势资源的开采总量。
同时，加强采选、冶炼新技术 的研发和推广应用，提高我国优势矿产资源的利用 效率和低品位矿石的回收率和利用率;调整资源税 率从量计征为从价计征，缓和价格波动对优势矿产 资源供需平衡的影响。
3）通过关税、储备，调节国内外优势资源市场余 缺，维护市场稳定
设置合理的优势矿产资源初级 产品禁止出口目录，调整其进出口产品关税水平， 加强出口监管，缓和资源政策在实施中取得矛盾效 果;同时，加强优势资源的战略储备，以缓解国内供 求矛盾，强化对国际市场价格波动风险的控制力。
“管两端”的我国优势矿产资源政策存在众多 问题，管理效果不佳。因此，必须从过去严控开采 和出口两端的政策，调整为:基于国内需求，严控选 冶规模;依据市场价格，资源税率从价;加大科研投 入，扶持深加工产业发展的方向。
通过完善产业准 入制度、加大优势资源效率提升的科研投入、调整 资源和生态环境保护税和加强监督等手段，转变我 国优势矿产资源管理政策，引导产业发展方向，做 强、做大我国优势矿产资源产业。
