分享是最大的支持，关注是最好的鼓励
过去 20 年,我国煤炭产业发展呈现比较明显 的周期变动,经历了 “景气十年”和 “振荡十年”。从价格看,北方港口煤价从 2001 年约 200 元/t 左 右上涨至 2011 年约在 850 元/t 左右,是煤炭行业 的 “十年黄金期”。2012-2016 年,北方港口煤价 开始 4 年持续下跌,此后一直呈现震荡态势,近两 年出现震荡上涨,是煤炭行业的 “十年转型期”。
煤炭产业发展与政治经济社会形势息息相关。“十年黄金期”是凭借中国经济在全球化影响下高 速发展的 “东风”, “十年转型期”则主要受 2012 年至今复杂多变的世界政治经济形势影响。2012 年 12 月,国家领导人首次提出了 “大变局”的 论断,指出 “国际金融危机发生五年来,对世界经 济格局以及政治、安全形势产生了深刻影响。这个 大变局,可以说是前所未有的”。
当前及未来很长一段时间内,煤炭产业发展面 临新的形势。新形势的 “新”主要体现在 2 个方 面:一是有新的演变要素,主要是世界对于全球化 以及新自由资本主义的共识程度在下降,由此带来 “逆全球化”浪潮,进而影响全球经济复苏;应对 气候变化从边缘问题逐渐成为主流问题;经济政治 摩擦从局部短期问题逐渐成为主要经济体间不可忽视的问题;世界各国对科技的重视程度不断加大。
二是有新的演变特征,主要是复杂化、极端化和不 确定性,各种要素相互关联和影响,社会群体的认 知容易走极端,最终导致高度不确定性。
新形势对我国煤炭产业发展的影响已经有所显 现。从煤炭产能看,我国自 2016 年起实施煤炭产 业供给侧结构性改革,但是 2021 年为应对煤炭需 求超预期增长、产能相对不足局面,国家实施紧急 扩产和应急核增,2021 年煤炭产量达到 41.3 亿 t。从用途看,2012-2021 年,电煤、 钢铁和化工用煤增长速度较快,分别增长 25.1%、 11.2%和 59.1%,煤炭向原料转型步伐加快。
面对新的发展形势,我国煤炭产业做出了相应 调整,取得了一定成效,保证了煤炭安全稳定供 应,同时也反映出调整不够敏捷、预期不够准确等 问题。
国内外煤炭产业发展面临的新形势
（1）世界经济复苏的复杂影响
2021 年,世界经济呈现快速复苏势头,根据国际基金组织的估计,全球经济增速为 5.9%,创 下近半个世纪以来的最高速度。2021 年我国煤炭 产业需求创出29.3亿t标煤的历史新高(对应42.7 亿 t 商品煤)。但是目前来看,全球经济复苏并不稳定,同样根据国际基金组织的预测,2022 年全球经济增速 将呈现下降趋势,大约为 3.2%。这一增速仍然处 于美欧等主要经济体通胀、俄乌冲突、新冠肺炎疫 情等因素的阴影下。作为世界主要货物和服务进出 口国,我国受世界经济复苏的影响较大,这种影响 也传导到煤炭产业,导致煤炭产业生产和消费存在 较大不确定性。
（2）气候变化的复杂影响
气候变化对全球和我国的影响逐渐凸显,部分地区面临极端气候的侵袭,控制碳排放、实现碳中 和已经成为全球性共识,这给煤炭产业发展带来了 复杂的影响。长期来看,煤炭作为全球主要能源的 地位将逐渐削弱,受欧洲主要国家去煤化进程加快 等因素影响,煤炭需求总量在 2014 年达到历史峰 值后波动下降,欧美国家煤炭需求不断下降。我 国提出了 “30•60”碳达峰碳中和目标以及实施路 径,煤炭将从主体能源逐渐过渡为支撑能源。
但是在短期内,以新能源为主的新型能源系统 建设仍然不能完全满足需求。近年来,面对严寒和 高温等极端天气,新能源电力系统的表现缺乏稳定 性。如极寒天气影响风电供应,美国得克萨斯州电 力系统受到巨大冲击。
同样,2022 年我国西南地 区遭遇高温天气,导致水电出力不足,也给能源系 统带来巨大影响。未来一个时期新能源的发展,需 要煤电发挥基荷和调节功能,为电力系统安全可靠 运行提供兜底保障；还需要通过煤电灵活性改 造为新能源大规模发展提供调峰支撑，减轻新能 源发展的压力。
（3）地缘政治的复杂影响
当前全球主要大国之间的竞合关系处于深度调 整期,竞争和冲突在一定程度上加剧,俄乌冲突是 其中很具代表性的事件。作为世界主要能源出口国 之一,俄罗斯的能源供应呈现不稳定态势,短期内 对全球能源市场带来严重冲击,大幅推高石油、天 然气等能源商品价格。作为亚洲煤炭基准价格的澳 大利亚纽卡斯尔港动力煤期货在 3 月份创造了 440 美元/t 的历史新高。
长期来看,地缘政治新形势凸显了能源安全重 要性。在俄乌冲突影响下,以德国为主的欧盟国家 重新讨论启动煤电的可行性,同时大力布局风电和 光伏,加速向新能源转型,提高能源自主能力。我国以煤为主的能源资源禀赋特点,决定了煤炭作为 兜底能源的根本地位。另外,随着煤炭原料属性功 能的加强,绿色低碳现代煤化工将成为降低油气对 外依存度、保障国家能源安全的重要途径。
（4）技术进步的复杂影响
新能 源、煤 化 工、碳 捕 集、封 存 和 利 用(CCUS)等技术发展给煤炭产业发展带来复杂影 响。新能源技术的快速发展不断提高能源效率、降 低发电成本,对煤炭作为能源应用带来冲击。根据 国际可再生能源机构 (IRENA)的统计,2021 年 全球新增的可再生能源发电设施中约有 2/3 的发电 价格低于化石燃料发电。
CCUS 技术和新型煤化工技术可以为煤炭产业 带来新空间。目前,二氧化碳强化石油开采技术已 应用于国内多个驱油与封存示范项目,二氧化碳生 物/化工利用技术预计也将逐渐达到商业化应用水 平。
煤基特种燃料、煤基生物可降解材料、煤基碳 素新材料、高端润滑油等高端化工产品规模化生 产,以及煤化工耦合可再生能源绿氢、绿氧实现源 头减碳,生产高含氧高含碳产品促进过程减碳等技 术的突破,则可以促进煤炭作为原料实现近零排 放,极大拓展了煤炭发展空间。
新形势对我国煤炭产业发展的新要求
发展形势决定发展策略,发展策略要回答发展 形势提出的问题。以往我国煤炭产业发展的总体环 境相对简单和稳定,如今发展形势变得非常复杂以 及充满不确定性,这给煤炭产业规划和制定发展策 略带来了挑战,如果不能有效地应对,有可能出现 煤炭价格以及煤炭供需 “大起大落”的现象。新形 势要求煤炭产业要有具备打赢 “遭遇战”的能力, 即具备现代化的治理机制、有效协同的产业政策、 充足的资源储备、敏捷的生产能力,从而可以快速 准确收集情报、做出决策、实施部署并转化为 “战 斗 力 ”。
（1） 治理能力现代化
形势的复杂和不确定性,意味着巨量、变化的市场信息以及市场主体之间的动态博弈,而单个机 构无论具有多强能力,都很难拥有充分的市场信 息,进而难以制定相对完善的策略。同时,长周期 的、单向的、缺乏交互的规划与管理机制难以应对 瞬息变化的形势。新形势需要建立多元主体积极参 与的新型煤炭产业治理机制,以政府部门宏观调控为主,大幅提升煤炭行业协会、煤炭企业、煤炭产业链上下游企业的参与程度,建立常态化的多元主 体沟通协商方式,不断提升治理能力现代化。
（2）产业政策要协同
煤炭资源勘查、产能储备、生产供应涉及发展 改革、自然资源、生态环境、安全生产等领域的众 多部门和机构,需要建立有效的协同机制、统一政 策方向。例如地方生态红线划定较少考虑煤炭产业 情况,一些现有资源被压覆,一些优势资源得不到 合理开发,导致煤矿剩余资源量减少、服务年限缩 短、产量递减。2022 年 6 月召开的迎峰度夏能源 保供工作电视电话会议,反映了中央对政策协同的 要求,提出要依法加快产能核增、用地用草、安全 生产、环境影响评价等手续办理进度,积极推动新 增产能落地,加强煤炭储备能力建设。
（3）煤炭储备要充足
目前我国煤炭产能接续乏力,东部煤炭资源开发历史长、即将面临枯竭;中部和东北部开发强度 大,接续资源多在深部,潜力不大;西部越来越成 为生产重心,一批专家学者均提出了重点开发晋陕 蒙宁甘地区煤炭资源的规划建议。
但此地区的 一批主力煤矿面临接续问题,考虑资源消耗和开采 难度加大等各方面影响,若无新增规划矿井建设, 我国现有生产和在建煤矿产量预计在 2030 年后将 呈现明显的衰减趋势,特别是重点产煤省山西的生 产和在建煤矿产量将呈快速下降趋势,部分主力矿 区产量将在 2030 年后出现断崖式下降。届时,全 国煤炭生产预计将很难满足碳达峰前后的煤炭需 求,存在较大的供应缺口。
（4）煤炭生产要敏捷
在充足储备基础上,煤炭产业还应具备迅速调 整生产和供给水平,从而满足动态需求的能力。通 过借助敏捷生产、数字化以及其他现代管理和技术 工具,可以大幅提升煤炭生产的敏捷性。
目前我国 煤炭产业科技投入强度相对较低,根据 《2021 年 全国科技经费投入统计公报》,2021 年我国煤炭采 选业科技经费投入强度为 0.43%,低于采矿业平 均水平 (0.63%),大幅低于工业平均水平 (1.33%)。从科技产出来看,我国煤炭行业存在基 础理论研究依然相对薄弱,关键技术原创性突破、 颠覆性创新仍然较少,高端装备未能完全满足应用 需求,科技创新领军人才和高技能人才不足等 问题。
新形势下煤炭产业发展策略
（1） 探索建立新型治理机制
探索成立由政府主管部门、煤电企业、产业链上下游企业、专家学者和社会群体在内的利益相关 方参加的煤炭产业转型发展咨询委员会,通过多种 形式的会议活动及时交换多方面信息和多方意见, 形成多方共识,促进煤炭产业发展与转型。该咨询 委员会应适时出台煤炭产业发展的总体思路与时间 表,同时定期审查发展过程中的成果与不足,确保 发展过程的平稳,最大程度地降低转型发展成本和 转型发展冲击。
在具体运作中可参照德国的经验做法。2018 年,德国联邦政府成立了 “增长、结构变化和就业 委员会”(下称 “煤炭委员会”),委员会由联邦官 员 (1 人)、议会代表 (3 人)、地方代表 (7 人)、 贸易组织代表 (3 人)、环境组织代表 (3 人)、能 源工业代表 (4 人)、学术界 (5 人)、产业与商业 组织代表 (5 人)构成。委员会的主要工作是研究 分析产业形势,发布研究报告,并给出政策建 议。德国煤炭委员会为德国政府煤炭政策出台提 供了全面的信息,并且提供了良好的政策沟通通 道,以避免政策 “脱离实际”。
（2）积极发挥政府宏观调控作用
坚持贯彻党的二十大报告强调的 “积极稳妥推进碳达峰碳中和” “先立后破”的总体思路,研究煤炭产业在其中的角色与应发挥的作用。充分发挥政府的引导作用,及时发布明晰的政策方向和政策信号,稳定市场预期。
发挥国家和地方煤炭产业“十四五”发展规划的统领作用,适度超前研究规划 “30•60”碳达峰碳中和目标下煤炭产业发展的路线图,及时发布煤炭产业发展规划思路和路径,保证国家与地方煤炭产业政策的稳定性和一 致性。
（3）加强煤炭储备能力建设
建立 “自主+外购”相结合的煤炭储备能力,坚持以独立自主为根本,积极拓展进口渠道。积极 开展煤炭勘查工作,加快推进新建煤矿项目核准开 工,以晋陕蒙为重点区域,推动一批先进产能建 设;同时构建以产能储备为核心、产品储备为调 节、资源储备为支撑的煤炭储备体系。
拓宽优质动 力煤、炼焦煤进口渠道,进一步发挥中俄两国政府 间议事协调机制作用,建立稳定的煤炭供应机制、煤炭贸易定价机制和以人民币为结算币种的煤炭贸 易结算机制,最大限度实现 “稳煤源、稳运力、稳 煤价”,实现互惠互利。
（4）提升煤炭敏捷供应能力
加强煤矿柔性生产能力建设,增强煤炭产能释 放弹性,适度放宽月度产量约束,提升煤矿产能跨 季节灵活调节能力。延续执行保供露天煤矿先行用 地等临时性政策,增强供给保障和应急调节能力。简化产能核增手续,高效释放先进产能。加强增产 增供政策创新,对应急保供期间超进度产量予以认 定。
建立保供煤矿白名单,按照 “一矿一策”原 则,对安全生产有保障、受政策限制无法核增扩能 的煤矿,纳入应急保供煤矿管理,允许临时突破产 能限制,增加市场供应。引进精益生产管理体系、 ISO 9000 等国际质量标准化生产体系,提升煤矿 企业精益高品质的生产和运营能力,促进煤矿企业 基础管理能力的提升,实现高质量发展。
（5）加强煤炭市场信息化建设
建立全国统一、信息共享、产运需全覆盖的煤 炭供需信息平台,全面摸底煤炭有效产能并动态跟 踪分析,加强对煤炭市场动态监测,尤其是要加强 重点区域、重要时段的煤炭供需预测预警,促进全 国煤炭供需动态平衡。同时,推动以 5G 技术应用 为趋势的数字化物流供应链体系建设在煤炭行业的 运用,打通各层级煤炭交易中心交易大数据的整合 与分享渠道,为产业决策提供更为全面的视角。
（6）加大煤矿绿色高效开发
利用 “十四五”国家重点研发计划的引领效 应,鼓励引导地方政府和企业加大研发投入。加大 对煤炭绿色开采技术的研发投入,推进井下采选充 一体化、绿色高效充填开采、保水开采、矿区地表 修复与重构等关键技术和装备研发。推进 “数字 +”行动,加快数字化开发、网络化协同、智能化 应用,开发智能传感和控制、智能采掘、智能选煤 等关键技术与装备攻关。
提升煤炭开发智能化水 平,持续加强大采高高效开采技术等关键技术装备 研发与应用,促进工作面无人化开采技术的研发及 应用,实现数据驱动管理、人机交互协同,全要素 生产率持续提升。加大煤炭清洁高效利用技术的科 技研发投入,推进产业链和创新链融合,促进煤炭 清洁高效燃烧技术、煤制油和煤化工清洁转化技术 的研发及应用。大力开展二氧化碳捕集、利用和封 存技术的研发,并尽快推进试点示范以及工业化应用。
（7）理顺煤炭价格体系
坚持 “有效市场+有为政府”相结合的价格体系,常规时期以市场价格为主,减少对市场价格的 过多干预;应急时期进行适度价格管控,明确应急 价格体系。保供时期要进一步加强对晋陕蒙主产区 煤炭坑口价格异常波动的监管和调控,确保坑口价 格在合理区间运行。
明确以长协价为基础计征税款 的合法性和合理性,出台相关配套措施,推动解决 保供降价销售后存在的补缴税款等问题。协调推动 央企、地方国企、民企等各类煤炭企业共同落实国 家稳价保供政策,维护煤炭市场秩序,加快解决当 前能源央企购销价格背离、外购资源获取困难的 问题。
（8）加大煤炭产业金融支持
煤炭产业绿色高质量发展离不开金融支持,而实现碳达峰碳中和离不开煤炭产业的转型发展。新 形势下,金融机构对于煤炭产业的投资应该和煤炭 产业发展需求同步,不能提前大幅减少对煤炭企业 的投资,导致煤炭产业投资不足,影响国家战略目 标的实现。
建议在原有绿色金融基础上,开展 转型金融探索,专门成立煤炭产业转型发展基金, 支持煤炭产业转型发展。探索利用可持续发展挂钩 贷款(SLL)、可持续发展挂钩债券(SLB)等国 际典型的转型金融产品,为煤炭产业转型发展募集 资金。
结论
(1)当前及未来一段时间国内外煤炭产业面临 的发展形势具有明显的不确定性和复杂性,主要表 现在:世界经济复苏存在不确定性,可能影响煤炭 产业的消费;气候变化加剧及全球应对气候变化工 作的强化,可能在短期内保持对煤炭产业的需求, 但是中长期将加速煤炭产业的退出;俄乌冲突为代 表的地缘政治形势不稳定及激化,可能造成能源供 给紧张,从而在短期内推高对煤炭的需求;技术进 步对于煤炭产业来说同样有复杂影响,CCUS 和煤 化工技术进步可能会为煤炭产业维持发展空间,但 是新能源快速发展也会加速煤炭退出。
由此可见, 煤炭产业面临非常不确定的发展形势,各种影响因 素相互交织。
(2)新形势要求我国煤炭产业在监管和生产等 方面具有新的能力,能够打赢 “遭遇战”。一是要有现代化的治理能力,可以全面及时准确了解新形 势及其对煤炭产业的影响,从而做出及时有效的应 对;二是产业政策要协同,“多兵种”要有效配合; 三是要有充足煤炭储备能力,做到 “先立后破” “有备无患”;四是要有能够迅速提升或削减煤炭产 能的能力。
(3)研究建议,我国煤炭产业要从 8 个方面进 行调整。探索建立新型治理体制,包括建立由政府 主管部门、煤电企业、产业链上下游企业、专家学 者和从业者等参与的煤炭产业转型发展咨询委员 会;积极发挥政府宏观调控作用,出台具有指导性 的发展规划与工作计划,稳定引导社会各界预期; 加强煤炭储备能力建设,继续在煤炭勘探等方面进 行投资;通过加强煤矿柔性生产能力建设、产能核 准等提升煤炭敏捷供应能力;加强煤炭市场信息化 建设,提升煤炭生产和运营效率;加大煤矿绿色高 效开发;理顺煤炭价格体系;加大煤炭产业金融支 持等。
