碳达峰、碳中和目标与中国的可持续发展战略

当前，尽早实现碳达峰和碳中和已成为国际社会的共识与行动，全球约有130个国家计划在21世纪 中叶达成碳中和目标，其碳排放额占全球碳排放总额的61%左右。碳达峰、碳中和目标是中国政府立足 新发展阶段，贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，在充分考量国内外环境和全面权衡利弊得失的基础 上，所作出的重大战略决断，攸关中华民族的根本福祉与经济社会的绿色转型发展。

作为一个产业结构 偏重、能源消费偏煤、能源效率偏低、油气供应风险偏高和可再生能源设备制造能力较强的发展中大 国，碳达峰、碳中和目标压力将会倒逼中国的经济和能源结构调整，甚至构成前所未有的颠覆性冲击。藉此，阐述碳达峰、碳中和目标下中国能源革命和发展的特征，分析碳达峰、碳中和目标对中国经济和 能源的影响机制，探讨碳达峰、碳中和目标的可能实施路径，对于促进中国的新能源革命和绿色低碳转 型，具有重要的理论价值和现实意义。

目前，温室气体排放引发的环境污染和气候变化问题已构成全球经济社会可持续发展的严峻挑战。

煤炭、石油和天然气等化石能源的大规模发现和 利用，极大地提高了劳动生产率，人类社会实现 了大繁荣和大发展。但与此同时，两百多年来， 化石燃料燃烧所排放的二氧化碳累计达2.2万亿 吨，产生了严重的环境污染和气候变化问题。 

自工业革命以来，大气中的二氧化碳浓度持续 上升，目前已达到419ppm;全球地表平均温度 已升高1.1摄氏度，若不加以控制，到21世纪下 半叶有可能升高2.5摄氏度。

地表 温度的上升，会造成一系列气候和环境问题，主 要包括:一是冰川融化，海平面上升，一些岛屿 和沿海城市可能被淹没;二是病虫害增加，传染 性疾病暴发概率急剧上升，人类生命健康和农作 物生产将遭受严重威胁;三是气候反常加剧，极 端气候现象频发，全球经济社会运行和能源供应 的不确定性风险大幅上升;四是土地干旱化程 度加深，沙漠化面积持续扩大，生态环境进一 步恶化。这显然超越了地球生态系统的自我修 复能力。

碳达峰和碳中和是应对温室气体排放与环 境污染问题的必经之路。关于“碳”的内涵，有狭 义和广义之分。狭义的“碳”是指二氧化碳，广义 的“碳”则指温室气体，即除了二氧化碳外，还包 括甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化合物、全氟碳化合 物、六氟化硫、臭氧等。

需要指出的是，空气污 染物通常与温室气体一起排放，其过程如化石燃 料燃烧、工业加工生产、废物处理等。而且，绝 大多数空气污染物，如烟尘、硝酸盐、硫酸盐、 臭氧等，均对气候产生负面影响。因此，减少温 室气体排放会显著改善空气质量和公共健康。所谓碳中和，是指碳的排放量和清除量基本达到 平衡，实现净零排放。

根据碳中和目标的设计思 路，在技术进步和创新取得重大突破的情形下， 经济增长将与碳排放实现根本性脱钩，人类社会 在维持全球经济稳定增长的同时，人为碳排放量 将降至极低的水平，且这一极低的碳排放将通过 碳捕捉与封存(Carbon Capture and Storage，简称CCS)、植树造林等方式被人为吸收，从而将 所排放的二氧化碳对自然环境产生的影响降低到 净零程度。

2019年，全球碳排放量为401亿吨二 氧化碳，其中86%源自化石燃料利用，14%由土 地利用变化产生，这些排放量被陆地碳汇吸收了 31%，被海洋碳汇吸收23%，剩余的46%滞留于 大气中的碳需要通过碳中和的方式予以吸收。

顺应风起云涌的国际碳中和运动大势，中 国政府宣布“力争2030年前二氧化碳排放达到峰 值，努力争取2060年前实现碳中和”，并承诺“到 2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将 比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能 源消费比重将达到25%左右”。

而且，在“十四五” 规划和2035年远景目标纲要中，明确强调“坚持 绿水青山就是金山银山理念”，并“实施可持续发 展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建 生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转 型，建设美丽中国”，且将“单位GDP能源消耗累 计降低13.5%，单位GDP二氧化碳排放累计降低 18%”作为约束性减排目标。

为推进碳达峰、碳中 和目标的实现，“十四五”规划要求各级政府“落实 2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定 2030年前碳排放达峰行动方案”，并“锚定努力争 取2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和 措施”。

碳达峰、碳中和目标的提出，是党中央立 足新发展阶段、贯彻新发展理念，在通盘考虑全 球发展大势、国内现实条件和潜在成本收益的基 础上作出的重大战略决策，事关中国经济社会的 长远发展、中华民族的根本福祉和人类命运共同 体的构建。

经过四十余年的改革开放和经济快速 增长，我国出口导向型经济增长模式取得巨大成 功，成长为世界工厂和全球第二大经济体，人均 GDP已经基本上稳定超越全球平均水平，即将迈 入高收入国家的行列，并形成了一个四亿人口的 庞大中产阶段群体，居民消费需求不断升级，不再满足于低层次物质消费需求，对于高品质生活 和美丽和谐生态环境的需求日益强烈。

然而，我 国各级政府部门此前高度强调追求经济增长和创 造就业机会，在环境保护领域历史欠账较多，导 致环境污染和资源耗竭问题较为严重。

党的十八大以来，我国适时对经济结构进 行调整，不再片面追求经济高速增长，经济增长 方式逐步由出口导向、投资驱动和资源消耗向消 费驱动和科技创新驱动转变，注重同步推进物质 文明建设和生态文明建设，以促进经济社会发展 的低碳和绿色转型，建设人与自然和谐共生的现 代化。

碳达峰、碳中和目标将有力促进我国的新 能源革命和产业结构升级，培育绿色发展动能， 提升经济社会发展质量效益，实现经济繁荣发展 和生态环境质量持续改善的有机统一，为我国在 “十四五”规划末期进入高收入国家行列、在2035 年基本实现社会主义现代化并达到中等发达国家 水平、本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的 社会主义现代化强国筑牢根基。作为最大的发展 中国家和碳排放大国，中国的碳达峰、碳中和目 标极大地推动了全球碳中和运动，展现了中国加 快绿色低碳发展的决心和负责任大国的担当，为 全球应对气候变化贡献了中国智慧和中国方案， 为全球生态文明以及人与自然生命共同体的建设 注入了强大动力。

中国的碳达峰、碳中和目标是 全球碳中和运动的一个里程碑事件，促使宣布碳 中和目标的国家在全球的碳排放份额由20%大幅 提升至48%。2021年1月，在美国拜登政府提出 2050年实现碳中和目标后，宣布碳中和国家在 全球的碳排放份额进一步攀升至61%(Goldman Sachs, 2021)。

碳达峰、碳中和目标将会触发全球和中国的 能源系统革命，促进经济全面绿色低碳转型。碳减排是实现碳达峰、碳中和目标的基础路径，而 碳封存、碳捕捉和森林碳汇等起辅助性作用。

从 经济结构和能源结构角度看，碳减排的途径理论 上主要有三条:一是调整经济结构，控制钢铁、 电解铝、水泥和玻璃等高能耗、高排放行业的发 展规模，降低能源消耗强度大的制造业，特别是 重工业的比重，提高能源强度较小的服务业和轻 工业的比重;二是调整能源结构，降低碳含量高 的煤炭、石油等化石能源的消费比重，提高零碳 的可再生能源以及低碳的天然气等清洁能源的消 费比重，加快工业、建筑、交通等领域的电气 化;三是通过科技手段，全面推进电力、工业、 建筑、交通等重点领域节能，提高能源使用效 率，减少能源生产、运输和消费环节的浪费，降 低单位GDP能耗。随着碳达峰、碳中和目标的不 断推进，未来全球和中国能源系统的革命和发展 将呈现如下特征。

第一，能源结构趋于多元化，非化石能源将 逐渐占据主体地位。在历史上很长一段时间内， 全球能源系统通常被一个单一能源支配。在农耕 社会，薪材占据统治地位。在20世纪上半叶， 煤炭是主体能源。后来，随着煤炭地位下降，石 油成为居支配地位的能源。

碳中和转型意味着未 来二十余年能源结构将出现前所未见的多元化局 面，石油、天然气、可再生能源和煤炭将可能四 分天下，各占四分之一份额。伴随着低碳转型的 推进，主体能源将由石油、天然气、煤炭等化石 能源向可再生能源逐步过渡，预计非化石能源可 能在21世纪40年代早期占据主体地位。可再生能 源占一次能源的比重将由2018年的5%升至2050 年的50%左右，化石能源的比重则相应由85%降 至30%左右(BP, 2020)。

第二，煤炭和石油消费将显著下降，天然气 需求则相对稳定。其主要体现在以下三个方面。一是煤炭消费将会持续显著下降。根据《BP世界 能源统计年鉴(2020)》预测，2050年，煤炭消 费可能下降85%~90%，在一次能源结构中的比例将低于5%。全球煤炭消费下降将由中国驱动， 中国的煤炭消费下降量将占全球煤炭消费削减量 的一半左右，而其中电力部门减碳程度最高，削 减量约占煤炭消费下降总量的三分之二。

二是全 球石油需求可能已达峰。新冠肺炎疫情导致石油 消费行为发生变化，居家办公和自驾出行需求上 升，外出旅行和乘坐公共交通的需求下降。

在能 效改进和电动汽车销售强劲增长等因素的作用 下，汽车行业不再扮演石油需求引擎的角色。研 究显示，全球石油需求可能在2019年已达峰，且 将难以恢复到新冠肺炎疫情暴发前的水平。

中国 石油需求在2030年将达到峰值，但印度的进口需 求会继续上升。2050年，全球日均石油需求量可 能下降3000~5500万桶。三是作为清洁能源和 过渡能源，天然气需求较为稳定。未来15年，中 国和印度等亚洲经济体的“煤改气”进程加快会驱 动天然气需求继续稳定增长，预计天然气消费在 2035年左右达峰。

2036年至2050年期间，中国 和欧洲的天然气需求可能会下降。2050年，全球 天然气消费可能回落至2018年的水平。

第三，电力和氢能在能源结构中的地位显著 提升。鉴于发电部门去碳化程度较高，在碳中和 目标导向下，应尽量用电力取代化石能源以作为 最重要的能量来源，电气化程度将会大幅提高。 

考虑到可再生电源的间歇性和不稳定性特征，未 来电力系统的智慧化水平将显著增强，会通过互 联网、物联网、人工智能、大数据、云技术等， 将人、能源设备、能源服务互联互通，使电源、 电网、电荷以及能源存储相互协调。然而，不同 行业或部门电气化程度存在差异。

一些行业或部 门难以实施电气化，如钢铁、水泥和化工等高温 的工业生产加工过程，以及远程交通运输，包括 重型卡车、航空和海运等。对于这些难以电气化 的过程或领域需要采取替代性的低碳或零碳能 源。利用可再生能源(光伏或风电等)制取氢、 氨和可再生合成燃料，用于汽车、船舶、航空和 工业等。

特别是可再生合成燃料是一项极具潜力的变革性技术，采用可再生能源合成液体燃料， 一旦取得技术突破，将使交通和工业燃料不再依 赖化石能源。

第四，光伏太阳能将占据能源系统的中心 地位。在过去的十余年中，光伏太阳能发电成本 下降82%~90%左右，在绝大多数国家低于新 的燃煤电站或天然气电站的成本。

太阳能光伏 的年新增装机容量在2021年至2025年期间预计 为250吉瓦，在2026年至2035年期间预计达到 350吉瓦，分别约等于2000年以来年均60吉瓦 新增装机容量的4倍、6倍(BP, 2020)。

2030 年至2050年期间，以太阳能为代表的可再生能 源将逐步由替代能源向主体能源过渡，太阳能将 占据全球能源系统的中心舞台。根据国际能源署 (International Energy Agency，简称IEA)2020 年的预测，2030年，可再生能源发电将会满足 80%的电力需求增加。未来一段时间，水电仍将 是最大可再生电力来源，但2022年后，电力供应 增长主要来源于太阳能光伏发电，紧随其后的是 陆上风电和海上风电。

伴随着太阳能、风能和能 源效率技术的快速发展，氢能、碳捕捉使用和 储存、核能会有大的发展。这有助于形成以新 能源为主体的新型电力系统，常规火力发电将 从目前的基荷电力转变为调峰电力，结合CCS的 火电，将为大电网稳定性和灵活性提供保障，实 现电力零碳化。

第五，可再生能源快速发展导致关键金属 长期需求大幅上升。与传统化石能源发电不同， 光伏、风电和电动汽车需要更多的金属。锂、 镍、钴、锰、石墨对于电池的功效、寿命和能源 强度非常重要。稀土永磁材料对于风力发电机和 电动汽车至关重要。电网需要大量的铜和铝，其 中铜是电力系统的基石。

电动汽车的金属使用量 是普通燃油汽车的6倍，陆上风力发电站的金属 需求量是天然气发电站的10倍。根据国际能源署 (IEA, 2021)的预测，在实现《巴黎协定》目 标的情形下，未来20年，可再生能源部门的金属需求份额将大幅提升，在铜、稀土元素中的消 费份额将超过40%，在镍和钴中的需求份额将达 60%~70%，在锂中的消费份额将超过90%。

电 动汽车和储能电池将替代消费者电子产品成为最 大的锂消费部门，并在2040年成为镍的最大消 费者。若2050年实现全球碳中和目标，全球能源 转型步伐将进一步加快，2040年金属需求将比 2020年增长6倍多。作为主要需求方，电动汽车 和储能电池的金属需求在2040年将至少增加30 倍。锂需求将经历最为迅猛的增长，2040年将增 长40多倍，紧随其后的将是石墨、钴和镍，约增 长20~25倍。电网的扩张意味着电缆的铜需求将 会加倍。

作为一个产业结构偏重、能源消费偏煤、能 源效率偏低、油气供应风险偏高和可再生能源设 备制造能力较强的发展中大国，碳达峰、碳中和 目标的提出及实施，将会对中国的经济结构和能 源系统构成全面且深远的影响，甚至是前所未有 的颠覆性冲击。

碳达峰、碳中和目标对于中国是 挑战和机遇并存，既经受着经济和能源结构调整 的巨大压力，又面临着推进绿色低碳转型发展和 持续创新能源科技新优势的时代机遇。

第一，减排任务重和向碳中和过渡时间短， 加大了产业和能源结构调整的压力与风险，倒逼 经济结构低碳转型。相较于发达国家，中国在经 济结构、能源结构和能源效率上存在明显劣势， 在推进碳达峰、碳中和目标上面临着巨大的障碍 和挑战，加大了产业和能源结构调整的压力与成 本，体现在以下几个方面。一是碳减排任务艰 巨。

目前，中国是世界上最大的碳排放国，人均 碳排放列49位，是全球平均水平的1.6倍。2019 年，中国碳排放量占全球的28.8%，接近排名第 2至第5位的美国、印度、俄罗斯和日本四国的总和，远高于约18%的人口和GDP的份额，中国 人均碳排放水平虽相当于美国的一半，但已超过 英国、法国等国家。二是碳达峰向碳中和过渡的 时间短。

发达国家已实现自然碳达峰，向碳中和 过渡的时间有五六十年，其能源转型是沿着先由 石油替代煤炭、再由天然气替代石油的递进规律 自然形成的，而中国尚未实现碳达峰，城市化进 程尚未完成，大量低收入群体在不同程度上存在 能源贫困现象，人均能源消费需求仍维持增长， 向碳中和过渡的时间仅三十年，调整经济结构和 能源结构的任务繁重，能源转型是在没有完成油 气时代的条件下直接进入可再生能源时代，造成 电力灵活性资源先天匮乏。

三是制造业比重偏高 和经济发展任务繁重，能源强度下降空间受到制 约。发达国家已实现高度服务化，能源强度已明 显下降，但中国目前刚刚接近高收入国家的门 槛，经济发展和追赶任务繁重。要实现“十四五” 规划和2035年远景目标，未来十五年中国经济 年均增速仍然需要保持在5%这一较快水平，才 能在2025年、2035年分别进入高收入国家、中 等发达国家的行列。

为降低单位GDP的能耗和碳 排放水平，中国可调整和优化经济结构，淘汰钢 铁、水泥、玻璃等过剩行业的部分产能，降低工 业经济特别是高排放高污染重化工业的比重，但 制造业是立国之基，不能过早去工业化，其在国 民经济中的份额宜稳定维持在40%左右。

四是能 源转型面临着“富煤、贫油、少气”的资源禀赋瓶 颈。目前，煤炭在中国一次能源消费结构中的比 重高达60%，非化石能源占比仅15%，石油和天 然气消费高度依赖进口，能源供应安全风险居高 不下，水电和核电等清洁能源发展空间受限，光 伏发电和风电发展势头虽迅猛但占比太低，调整 和优化现有能源结构的回旋空间小，预计未来较 长一段时间内煤炭仍将扮演主体能源角色和兜底 保障功能。

尽管中国是最大的碳排放国，但减排 的潜力大且速度快。在过去二十余年中，中国的 单位GDP碳排放强度下降了40%，仅次于英国，是全球碳强度下降幅度第二大的国家，完成了 哥本哈根会议的承诺和“十三五”规划的减排目标 (Goldman Sachs, 2021)。

而且，碳达峰、碳中 和目标压力会倒逼中国的产业结构从高污染、高排 放的产业向低碳产业加快转型。低碳产业转型将 提高产业的全要素生产率、改变生产方式、培育 新的商业模式，有助于促进中国实现经济结构调 整、优化和升级的目标。

第二，能源和环境成本上升导致中国制造业 成本增加，国际价格竞争力削弱。碳达峰、碳中 和目标对中国制造业竞争力的影响是国内关注的 一个焦点。目前，中国是世界工厂和第一制造业 大国，约进口了全球一半的金属矿石资源。据联 合国的一项统计，2018年中国制造业增加值达4 万亿美元，远超美国的2.3万亿美元、日本的1万 亿美元、德国的8000亿美元，约相当于这三个老 牌工业强国的总和。

客观地看，中国制造业之所 以取得如今世界工厂的地位，固然与高素质且低 成本的劳动力、完整的工业产业链条和产业集聚 的优势相关，但还有一个不可忽视的因素是，未 将生态环境成本计算在内。

在当前能源技术没有 取得明显突破，碳减排以产业结构调整、节能增 效和非化石能源发展为主要手段的情形下，加大 碳减排力度，显然会增加企业的成本，削弱制造 业的竞争力。对煤炭、金属冶炼、钢铁和水泥等 高排放行业的产能限制，会导致能源、金属原材 料和建材的供应紧张与价格上涨。

而且，现阶段 的风电与光伏实际上并未实现真正意义上的“平 价”，没有考虑电力波动性所造成的电网平衡与 消纳成本。据估算，假设2030年我国风电、光伏 发电渗透率达到20%~30%，可能导致全社会度 电成本增加0.031~0.059元，并致使CPI、PPI 分别上升0.21%~0.42%、0.48%~0.94%。

另外，欧盟拟于2023年实施的碳 边境调节税将对中国输欧商品产生负面影响，其 中，机械设备业、金属制品业、非金属矿物制品 业等行业受冲击较大。碳达峰、碳中和目标虽会增加中国制造业的环保成本，在一定程度上削弱 中国制造的价格竞争力，但也会引导国内制造业 企业加快转型升级的步伐，从长远看有利于提升 中国制造的国际竞争力。

第三，可再生能源行业扩张将创造就业机 会，巩固光伏和风电设备制造的国际竞争力，有 利于抢占国际绿色科技竞争制高点。当前，科技 革命对全球经济和能源系统产生了深刻影响。

人 工智能、大数据和量子信息等信息技术的发展， 不仅改变了人们生活、工作和联系的方式，创造 了新的产业、经济机会和商业模式，而且推动储 能电池、太阳能光伏电池、电动汽车等清洁能源 技术出现前所未见的突破，并有望使可再生能源 成为引领本世纪科技进步和经济繁荣的前沿新兴 产业。随着低碳经济转型的加速，将会有越来越 多的就业岗位由传统的化石能源、高耗能高排放 的部门向新兴产业部门转移。

而且，当可再生能 源的技术成本不断降低和性能不断提升时，光伏 发电和风电等新兴技术发展在创造就业上的正 面效应便越发凸显。从而，越快拥抱新能源技术 革命的国家，越可能在21世纪经济科技发展中抢 占优先地位。中国在发展可再生能源和新兴绿色 经济领域处于较为领先的地位，如太阳能光伏电 池、储能电池、电动汽车、5G、人工智能等。但 与国际先进水平相比，中国绿色低碳重大战略技 术储备不足，整体仍处于“跟跑”状态。

在过去10 余年中，中国可再生能源部门创造了大量就业机 会。2010年至2019年期间，中国对可再生能源 部门的投资达8180亿美元，成为太阳能光伏发电 和光热发电的最大市场。2010年至2019年，中 国在可再生能源行业创造了440万个工作岗位， 约占全球的38%，其中，光伏发电部门提供就业 机会220万个，占59%;海上和陆上风电创造了 50万个就业岗位，占44%;水电部门提供就业机 会60万个，占29%;太阳能加热和制冷部门创 造就业职位70万个，占81%(Energy Foundation, 2020)。

根据Goldman Sachs(2021)的预测，截至2060年，中国在清洁技术基础设施领域的 投资将达16万亿美元，将创造4000万个就业机 会。而且，中国是可再生能源制造业大国，拥有 全球70%的光伏产能和40%的风电产能，全球碳 达峰、碳中和目标将为中国的光伏发电和风电设 备提供巨大的市场机会。从而，中国可通过鼓励 可再生能源行业的扩张，创造工业机会，推动国 内绿色经济发展，并提升可再生技术的国际竞争 力，抢占21世纪绿色科技领先国家地位。

第四，风电光伏大规模并网对电力系统安 全运行构成威胁，煤电有序退出面临巨大困难。电力行业是实现碳达峰、碳中和目标的主战场， 电力替代化石能源的进程将会加快，电气化时代 会加速到来。这对中国电力系统而言，既是难得 的发展机遇，又是巨大的挑战和紧迫的任务。电 力行业是中国最主要的碳排放部门，且“一煤独 大”的特点突出。

2020年，中国电力行业碳排 放占全国碳排放总量的37%;煤电发电量占比 60.8%，而风电和光伏的发电量占比仅9.6%。在碳达峰、碳中和目标压力下，中国电力行业 面临着两个紧迫的问题:一是如何在确保电力供 应稳定、就业稳定和尽量减少前期投资浪费的 前提下，逐步、有序地推进中国现役的1000多 座燃煤电厂退役。

中国的燃煤电站远比发达国 家年轻，现有大部分燃煤电站是在2005年后才安 装的，还有数十年的设计寿命，过早退役燃煤电 站不仅是对以往投资的巨大浪费，而且会造成电 力供应短缺问题。

值得警惕的是，一些地方政 府为拉动投资和刺激经济，逆势上马了一批煤 电项目，这加大了煤电退出的难度，造成新的 投资浪费。

据统计，2020年新核准煤电装机容 量合计为4610万千瓦，约占“十三五”期间核准总 量的32%，是2019年获批总量的3.3倍(徐天， 2021)。而且，碳中和与煤电行业产能过剩两因 素叠加，导致煤电企业难以获取银行贷款，融资 风险显著上升。二是如何处理风电光伏在未来大 量并网和消纳后给电力系统安全带来的冲击。

风电光伏的大规模并网会给电力系统带来间歇 性挑战，如某一段时间发电量过大或过小，威 胁着电力系统安全，对电力系统的市场机制 设计、规划设计、生产管理、运行控制带来挑 战。

同时，由于中国电力的生产和消费存在着地 域空间上的分离问题，以至于电力供应出现全年 整体过剩和尖峰时刻短缺并存的现象。

第五，可再生能源发展有利于降低对外油 气依赖度，但加大了关键金属的潜在供应风险。“富煤、贫油、少气”的资源禀赋，致使中国的油 气供应高度依赖海外市场，石油、天然气消费的 对外依赖度分别超过70%、40%，导致中国油气 供应的地缘政治风险和运输通道风险居高不下。 

与油气资源地理分布失衡不同，地球上的风、光 资源分布较为均衡，从而，可再生能源发展有助 于降低中国的油气供应风险。不过，可再生能源 行业扩张将会推动铜、锂等金属需求出现结构性 增长，且金属矿石资源供应垄断程度高于油气， 从而，未来能源地缘政治焦点可能由油气转移至 铜、锂等关键金属上，关键金属的潜在供应风险 将会凸显。

关键金属的供应风险主要体现在以下 几个方面。一是生产地理集中度高。能源转型所 需要的许多重要金属的生产集中度高于油气。例 如，刚果(金)的钴产量占全球70%，澳大利 亚的锂产量占全球50%以上，智利的铜产量占全 球30%，等等。

二是项目投产期长。金属矿从发 现到生产一般需要16年时间。供应弹性小，产量 难以在需求和价格快速上升时作出同步反应。

三 是资源质量下降。近年来，一些矿产品品质持续 下跌。在过去15年中，智利铜的品质等级下降了 30%。提炼低品位的金属矿石需要更多的能源消 耗、生产成本和温室气体排放。四是环境标准趋 严。金属矿产资源的开采和加工会产生环境和社 会问题，如果应对不善，将危害当地社区和破坏 供应。

目前，要求矿企可持续和负责任生产的呼 声高涨。五是气候风险上升。50%的铜、锂生产 位于水资源短缺的地区。澳大利亚和非洲的金属供应易受酷热、洪水的负面影响(IEA, 2021)。 

关键金属需求的快速增长对供应的可获得性和稳 定性构成严峻挑战。目前，一些关键金属的产能 和投资计划远低于光伏电池板、风电机和电动车 快速部署的需求。金属供应风险将导致清洁能 源转型速度放慢、成本更高，阻碍全球对抗气 候变化的努力。

不过，中国可充分利用在稀土 资源及加工、金属提炼领域的优势，提升可再 生能源关键金属供应的稳定水平。

目前，国际碳中和运动风起云涌，提出碳 中和计划的国家碳排放约占全球碳排放总量的 61%。碳达峰和碳中和目标的提出，是中国政府 在顺应国际碳中和运动大势、立足新发展阶段、 贯彻“绿水青山就是金山银山”理念、着眼中华民 族伟大复兴和经济社会全面绿色转型的基础上， 所作出的重大战略抉择。

随着碳达峰、碳中和目 标的逐步推进，预计全球和中国的能源系统革命 与发展将呈现五个特征:一是能源结构趋于多元 化，非化石能源将逐渐占据主体地位;二是煤炭 和石油消费将显著下降，天然气需求相对稳定; 三是电力和氢能的地位明显提升;四是光伏太阳 能将占据中心地位;五是可再生能源发展导致关 键金属长期需求大幅上升。

碳达峰、碳中和目标 对于中国是挑战和机遇并存，挑战体现在经济和 能源结构调整压力大、制造业成本上升、煤电退 出困难、光伏风电大规模并网威胁电网平稳运 行、可再生能源的关键金属供应存在隐患，机遇 表现在光伏和风电设备国际竞争力较强、对外油 气依赖度降低和低碳绿色转型加快。

推进碳达峰和碳中和是一场广泛而深刻的 社会、经济和能源系统革命，需要立足新发展阶 段，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，把碳 达峰、碳中和目标纳入经济社会发展和生态文明 建设整体布局，充分发挥党和国家统一领导、集中力量办大事的制度优势，统筹利用国内国际各 种资源，以经济结构全面绿色转型为引领，以能 源绿色低碳发展为关键，深入实施可持续发展战 略，促进经济社会发展全面绿色转型。具体建议 如下。

一是加强碳达峰、碳中和目标实现路径的 顶层设计和系统谋划。设计碳达峰、碳中和两步 走方案，制定2030年前碳达峰行动方案，拟定 能源、钢铁、石化、建筑和交通等行业的碳达峰 实施方案，完善财税、金融、土地和价格等保障 措施，鼓励具备条件的地区和行业提前碳达峰。碳达峰、碳中和的实施过程应坚持循序渐进原 则，注重维持经济发展与节能减排之间的平衡， 应严控新增高排放高污染(“双高”)项目建 设，稳妥推进存量“双高”项目的调整和退出，切 忌犯急躁冒进错误和实行盲目“一刀切”政策。

二 是大力推进产业结构调整升级。推进供给侧结构 性改革，大力淘汰落后产能，化解过剩产能， 坚决遏制“双高”项目的无序盲目发展，鼓励发展 战略性新兴产业，加快工业绿色低碳改造和数字 化转型，提升农业和服务业的低碳发展水平。

三 是构建清洁、低碳和高效的能源体系。遏制地方 投资冲动，严控新煤电项目，稳妥推进小型煤电 项目的整合和有序退出。加快发展风电、太阳能 发电，大力提升储能和调峰能力，构建以新能源 为主体的新型电力系统。

四是加大绿色低碳技术 创新研发投入。建设一批国家科技创新平台，布 局一批前瞻性、战略性低排放技术研发和创新项 目，加大能效提升、智能电网、高效安全储能、 氢能、碳捕集利用与封存等关键核心技术研发的 投入力度，加快低碳、零碳技术发展和规模化应 用。五是提升可再生能源关键 金属供应安全。

加强国内矿产资源的勘探开发投 入，鼓励废金属回收利用，提高关键金属资源的 国内保障能力。通过拓展进口渠道和增加海外直 接投资的方式，维护海外金属资源的供应稳定。 

充分利用在稀土资源及加工、金属加工领域的 优势，提升中国在国际金属资源市场的议价权。六是加强国际交流合作与政策协调。积极 参与应对气候变化国际合作，反对将碳排放作为 地缘政治的筹码和贸易壁垒的借口，维护中国的 发展权益。参与国际规则与标准制定，推动建立 公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。完 善绿色贸易、投资和融资体系，共同打造绿色 “一带一路”。