多国涉矿政策修订变化频繁

2021年大宗商品在全球通胀高企 的背景下走出了波澜壮阔的行情，矿业 大国智利提高铜锂采矿权利金的法案在 国际上引发激烈的反响，该项法案引起 了业内人士和各利益相关方的多次博 弈。智利铜锂采矿权利金法案，一方面 打破了全球对智利国家矿业政策长期保 持稳定的判断和预期，另一方面也让投 资者再次理性审视近年来全球矿业政策 的大调整。

矿业资本密集、技术密集，投资 风险大，在很多国家是国民经济支柱产 业。近几年，受经济衰退、地缘政治 等多重因素影响，主要矿业国家和地区 的矿业政策密集调整，矿业投资环境出 现分化。对此，我国矿业公司一定要加 倍防范矿业政策多变风险，确保“走出 去”行稳致远。

矿业公司的税费基本分两大部分: 一是所有行业都适用的普通税收，如所 得税和增值税;另一部分是矿业特有的 税费，如权利金、资源超额利润税等。在矿业周期内，不少国家受利益驱动， 不断提高矿业税率费。矿业税费中权利 金是一种基础性的法律制度，调整的是 矿产资源所有者(通常是政府)与矿业 权使用方(通常是公司)之间的法律关 系。

通俗地讲，权利金就是矿业权使用 方开采和耗竭了矿产资源所有者不可再生的矿产资源而支付的补偿。开采矿产 资源，无论开采者是否赢利，均须缴纳 权利金。矿业超额利润税则是对超过投 资收益水平以上的利润加征的税收，自 1975年澳大利亚首次提出矿业超额利 润税种以来，业界对其争论一直未停止 过，主要原因是矿业属于强周期产业， 其利润除受资源禀赋影响外，更受市场 行情的影响。

智利是传统矿业大国，铜产量全球 第一，矿业政策多年来持续稳定。2021 年3月智利政府提出提高铜锂采矿权利 金法案，拟对碳酸锂年产量超过5万吨 和铜产量超过1.2万吨的企业征收其收 入3%的权利金。针对此项法案，智利 政府、议会、矿业公司、外国投资者进 行了多轮博弈，支持者称权利金法案能 够增加政府收入，有助于社区发展，缓 解疫情加剧的贫富差距等，反对者则表 示权利金法案会是一种杀鸡取卵行为， 将影响智利的法律稳定性，恶化投资环 境。

尽管备受争议，2021年5月6日， 智利国会下议院还是批准该权利金的法 案并将相关立法草案将移交给参议院表 决，8月31日，智利参议院矿业委员会 批准了权利金法案，11月30日，智利参 议院初步投票通过了该法案。目前，智 利参议院矿业委员会成员正对这一法案 进行进一步的修改，以减轻其对矿业企 业带来的冲击，之后，参议院将再对法案的修正案进行另一场全体投票。

除智利之外，近年多个国家也提高 了相关矿业的权利金。2017年前后， 国际市场上钴金属价格快速上涨，刚果 (金)政府修改矿业法，将钴金属列 入战略性矿产，全面上调了矿业权利 金，对钴矿开采企业征收的权利金从销 售额的2%上调到10%，有色金属开采 企业的权利金也从2%上调到3.5%，贵 金属开采企业的权利金从2.5%上升到 3.5%;该法案还规定政府有权利决定哪个矿种被认定为“战略性”矿种。

2018年，赞比亚提高了矿业税， 将矿业权利金在4%—6%的基础上进一 步上调1.5%，如果铜价超过7500美元/ 吨，税率将上调至10%。厄瓜多尔新矿 业法和相关法规，取消了不收权利金的 优惠政策，规定至少按销售额的5%征 收权利金，矿业特许权期限也由原来的 30年改为25年。坦桑尼亚立法，对其 陆地或陆架地区的天然气征收12.5%权 利金，海上天然气征收7.5%权利金， 政府在天然气生产中的利润份额最低为60%。 

除了矿业权利金，超额利润税率近两年也频频抬头。2018年，刚果(金) 矿业法出台了“超额利润税”条款，参 议院批准的矿业法引进了“暴利税”， 将对利润征税比例从30%提高到35%。同时将对“超额利润”征收50%的税 收。刚果(金)对“超额利润”定义为，当商品价格比项目可行性研究报告 中的价格水平上涨25%以上时，采矿企 业实现的收入全部纳入暴利范围。

此 外，刚果(金)的新矿业法也去掉了加 速折旧和稳定性条款。巴布亚新几内 亚对采矿企业征收附加利润税，如果 采矿企业现金收益率超过20%，在矿业 公司回收其初始投资后就要征收35% 的附加利润税。巴西对按一定公式计算 的超额利润征收10%的超额利润税。

加拿大新布伦瑞克省规定，采矿企业在 公司所得税和权利金之外，若纯利润超 过100000加元，将对其超额部分征收 16%的采矿税。加纳规定，对投资收益 率超过35%的净现金流量开征超额利润税，税率为45%。肯尼亚也从2015年1 月起对矿产和石油业征收资本利得税， 外国投资者将被征收处置该行业固定资 产所得收益的37.5%。

不少矿业国家对矿业开采寄予了 缓解贫富差距、增加政府收入、提高国 家资源保障能力等期望。不过不少以矿 业为国民经济支柱产业的国家，在欢迎 矿业投资的背景下，也隐含出台了不少 “反投资”政策。这些“反投资”政策 在各国的矿业政策中主要表现为限制外 国矿业投资股权比例和拥有一定比例的 干股或项目股权的选择参与权。随着矿业投资准入门槛的不断提高，外商投资 矿业权益受限增多。

2021年5 月，刚果(金)总统齐赛 凯迪表示，将调整刚果(金)与矿业公 司签订的矿业合同，启动矿业合同重审 进程。此外，刚果(金)还要求所有矿 业公司至少要将销售收入60%资金留存 于刚果(金)境内，用于后续物资和服 务采购。

2021年7月，秘鲁新当选总统卡斯 蒂略表示，推动取消与大型矿业公司达 成的税收稳定协议，并对27个大型矿 业项目稳定协议进行重新审核，出台新 政使秘鲁保留70%的采矿利润，将一些 资源收归国有。2021年10月，秘鲁政府已经请求国会授权对该国税法进行改 革，其中提高采矿业的税收将是改革的 重点，该国政府希望修改特许权使用 费、所得税以及针对金属价格飙升时的 特别税，并将这些税收用于社会项目。

加纳政府拥有矿山项目中10%的 干股，几内亚政府在金刚石和宝石项目 中拥有l5%的干股，博茨瓦纳政府在矿 山项目中拥有最多l5%的选择参与权。厄立特里亚政府在矿山项目中拥有l0% 的干股，另外还拥有20%的选择参与 权。津巴布韦在《矿山和矿产法》中要 求在现有外商独资采矿企业中，必须保 证政府或者国内参股人获得51%以上的 股权，其中涉及战略性能源矿产、贵金属和宝石矿产的企业的25%须是政府干 股。

老挝规定政府不但在采矿企业中有 选择参与权，还有权委派代表进入企业 管理层。蒙古国矿业法规定，国家对战 略矿产参股比例最高可达到50%。安哥 拉矿业法规定国家通过一家国有公司取 得矿业项目至少10%的股份或者按事先 确定的比例进行产品分成。

当前，多国涉矿政策修订变化频 繁，矿业国的不同政党之间、政府与非 政府组织之间、政府和社区之间相互博 弈，矿业监管政出多门。其中，印尼外 国投资矿业股权限制和是否允许原矿出 口和菲律宾的露天矿开采禁令就是涉矿 政策修订变化频繁的典型案例。

印尼2009年1月出台的《矿业法》 规定，外资股权在矿山持股不得超过 49%，不过这项政策相关附件条件连续 多年变动。2014年77号印尼政府规则 第97条(1b) 款规定，如果配套精深 加工比如冶炼厂则外资股权在矿山持股 不受限制。

三年以后，印尼政府新颁布 GR1/2017规定，即使配套精深加工， 外国投资者需在生产5年后，逐年剥离 股份，到生产第10年外资持有的最大 股份限制为49%。在新冠肺炎疫情的严 峻形势下，2021年印尼发布第 23号政 府条例(以下简称“GR23条例”)规 定，在一定条件下，外国公司对印尼矿 业公司的股权占比最大为49%至70%。

2021年9月9日印尼政府发布2021年第 96号新矿业法规(以下简称“GR96条 例”)撤销GR23条例，外国投资者可 以持有一家印尼矿业公司100%股份， 但仍需要遵守一定的剥离义务。目前， GR96条例实际效果尚待观察，持续是 否会进一步修订也存在一定不确定性。

与此同时，从2010年到2020年的 十年时间，印尼政府至少发布过五次有关原矿是否可以出口、内容相互冲突 矛盾的法例。2009年颁布的新矿业法 (2009年第四号法令，UU)，规定了 矿山五年内必须开始冶炼，否则原矿禁 止出口。2012年5月，能矿部部长令增 加了证明矿权干净清晰的CNC证书、推 荐信、出口配额再加20%出口税等后允 许原矿出口。2014年初，印尼国会第七 委员会否决能矿部过渡方案直接禁止原 矿出口。2017年初，又允许建立冶炼厂 的公司按照配额出口原矿。该政策执行 三年后，2020年初又全面禁止原矿出 口。

位于菲律宾南部棉兰老岛，南哥 打巴托、苏丹库达拉和南达沃三省交 界处的Tampakan铜矿探明铜金属资源 量1500万吨，是全球最大的待开发铜 矿之一，储量仅次于国际矿业巨头力拓 公司旗下蒙古OT铜项目。自1992年由 澳大利亚WMC公司发现，该铜矿历经 四次所有权变更和频繁的矿业政策调 整，发现至今已经29年一直未能开发。 

2021年4月，菲律宾总统杜特尔特颁布 第130号行政命令，允许政府根据1995 年菲律宾矿业法再次授予和颁发勘探许 可证，放宽约291个现有采矿申请的入 场，鼓励对该行业的投资，并签署了新 的采矿协议许可，然而2017年4月颁布 的露天矿坑开采禁令和南哥打巴托省开 采禁令仍具有法律效力。出于对菲律宾 矿业政策的不稳定预期，国际矿业巨头 嘉能可2015年正式从Tampakan项目退 出，当地公司Indophil再次100%全资拥 有该项目，并启动战略股东引入工作， 但到目前为止，尚未取得实质进展。

新冠肺炎疫情暴发以来，东南亚、 拉美、非洲等部分矿业国家财政困难、 贫富分化加剧，国民经济对矿业更加依 赖，出台各种激进矿业政策的可能性加大。企业投资境外矿业项目前，要努力 争取同东道国政府签订投资稳定协议。 

投资稳定协议可以让外国投资者在合理、可预期的条件下运营矿业开采项 目，在确保东道国政府、社区和民众的 利益的同时，也可以较好地保护外国投 资者权益，是企业境外矿业投资实务中 一个双赢的做法。智利和秘鲁两国政府 同诸多外国矿业投资者都签署过税收稳 定协议，相关条款规定矿业税保持在稳 定期，以保护公司不受任何税率提高、 税基扩大或税法修订的影响。其中比较 知名的实践包括在智利运营的嘉能可、 BHP、力拓等矿企，在秘鲁经营的中 铝、英美资源等矿企。投资稳定协议一 般是由外国投资者同东道国政府签署， 协议主要涵盖以下五方面的内容:

一是明确矿业项目运营稳定期，项 目运营稳定期的起始日期一般是指项目 稳定达到可行性研究确定的产量日期， 截止日期一般计算到收回项目投资成本 和一定投资回报的日期。

二是明确在稳定期内，矿业项目 主要税收、税率、费率(如增值税、关 税、所得税、权利金、特许权使用费、 超额利润税等)以及矿业公司股权构架 (如东道国政府干股比例、对外国投资 者股权比例等)保持不变。

三是在投资稳定期内，若东道国对 矿业项目涉及条款作出变更或撤销，由 此给矿业公司带来严重不利财务影响或 导致矿业公司负债严重增加，外国投资 者有权要求东道国政府履行违约责任， 并进行赔偿。如果发生违反投资稳定协 议情况，投资者首先同东道国政府友好 协商，如果协商不一致，仍可以进行调 解。对于争议双方来说，这样的解决方 式不仅节约成本，而且更及时、友好， 有利于促进双方良性互动、化解纠纷。一般来说，投资双方在规定的一段时间 仍未能就纠纷达成一致时，双方通过仲裁或者诉讼来解决纠纷。

四是如果外国投资者同东道国政府谈判失败，可寻求国际司法/仲裁予 以解决纠纷。虽然国际司法/仲裁程序 复杂，但不少判例明确了国际司法/仲 裁对稳定投资协议效力的保护。与在投 资东道国当地进行诉讼相比，国际投资 仲裁可有效避免地方保护，并且在仲裁 程序、法律适用、裁决执行等方面具有 诸多优点。以智利Antofagasta和加拿 大Barrick公司在巴基斯坦的 Reko Diq 铜矿项目为例，巴基斯坦政府在2010 年前后一度想取消该公司的探矿权，并 计划由其他公司接管，但迫于国际仲裁 以及国际社会对巴基斯坦投资环境的质 疑，巴基斯坦政府最终未能取消智利和 加拿大Reko Diq铜矿项目矿权。

五是在境外矿业投资实务中，投 资稳定条款的内容若涉及对东道国政府 立法或行政权力的限制，且矿业法律中 并没有明确具体的稳定期条款时，就需 要协议双方通过谈判确定。

一般而言， 东道国法律法规中若没有明确的投资稳 定条款，就需要外国投资者与东道国政 府针对具体项目进行具体约定。而投资 者若想援引已有的稳定条款维护自身利 益，应注意稳定条款本身的内容以及合 同适用法律的选择。在这个过程中，企 业可聘请专业律师团队就东道国的法律 环境开展尽职调查，并提供专业的法律 支持。