引言
中国正面临着前所未有的人口老龄化挑战。根据国家统计局最新数据，截至 2024 年底，我国 60 岁及以上老年人口已达 3.1 亿，占总人口的 22%，标志着中国正式迈入国际公认的 "中度老龄化社会"。预计到 2025 年，这一数字将接近 3.4 亿，占总人口比重超 24%；到 2030 年，65 岁及以上人口预计达 2.8 亿，占总人口 20.2%；到 2035 年，60 岁及以上人口将突破 4 亿，占总人口 30% 以上，进入深度老龄化阶段。
在这一背景下，居家养老作为中国养老服务体系的基础模式，承载着 90% 以上老年人的养老需求。然而，随着家庭结构小型化、空巢化趋势加剧，传统的家庭养老模式正面临严峻挑战。全国失能失智老人已超 4500 万，平均每 6 位老年人中就有 1 位需要长期照护，而全国持证养老护理员仅约 50 万人，与实际需求形成巨大鸿沟。
本报告旨在深入分析中国居家养老的发展现状，系统梳理面临的核心挑战，并提出具有可操作性的对策建议，为构建符合中国国情的居家养老服务体系提供决策参考。
一、中国居家养老发展现状
1.1 "9073" 格局的演变与现状
中国居家养老服务体系以 "9073" 格局为基础，即90% 的老年人居家养老、7% 依托社区养老、3% 入住机构养老。这一格局由 2007 年上海首次提出，2008 年北京提出 "9064" 格局作为优化版，随后成为全国养老服务体系发展的参照目标。
然而，随着养老服务体系的不断发展和老年人需求的变化，"9073" 格局正在发生深刻演变。最新数据显示，中国养老格局已从传统的 "9073" 演变为 "991" 格局，即 99% 的老年人居家或在社区养老，仅 1% 进入机构养老。这一变化反映出老年人更倾向于在熟悉的家庭和社区环境中养老的现实需求。
值得注意的是，北京在 2020 年提出 "9064" 优化版，调整为 90% 居家、6% 社区、4% 机构，强调机构扩容；而杭州在 2025 年试点 "9091" 新模式，即 90% 居家、9% 智慧社区支持、1% 高端机构，凸显技术赋能与精准分层。这些创新实践为中国居家养老模式的未来发展提供了有益探索。
1.2 政策体系的完善与创新
中国居家养老政策体系经历了从顶层设计到体系构建再到高质量发展的深刻转型。2013 年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次在国家层面明确提出 "9073" 养老格局，被称为中国 "养老元年"。2017 年，"十三五" 规划进一步将养老服务体系定位为 "以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合"。
"十四五" 期间，居家养老政策体系建设取得重大突破。全国人大常委会一次修订、三次修正《中华人民共和国老年人权益保障法》，养老服务法已列入中央全面依法治国委员会立法规划。党中央、国务院层面出台养老服务政策文件 11 件，部门层面出台政策 90 余件，各地出台地方性法规或政府规章近 90 部，上下贯通的养老服务制度体系 "四梁八柱" 基本建立。
在具体政策执行方面，"十四五" 期间取得了显著成效：
•超额完成 224 万户特殊困难老年人家庭适老化改造任务
•中央财政投入 9 亿元资金支持 50 个项目地区建设家庭养老床位、提供上门服务
•建成示范性社区居家养老服务网络 500 个、示范性老年友好型社区 2990 个、老年助餐点 8.6 万个，每天有 300 多万老年人在老年就餐点就餐
2024 年 12 月 30 日，中共中央、国务院发布《关于深化养老服务改革发展的意见》，为未来养老服务体系建设指明了方向。意见明确提出，到 2029 年，养老服务网络基本建成，服务能力和水平显著增强；到 2035 年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务。
1.3 服务模式的多元化创新
中国居家养老服务模式呈现出多元化创新发展态势，主要包括以下几种典型模式：
"社区 + 物业 + 养老" 模式正在全国快速推广。以上海为例，2025 年虹口区对 1684 位老人的 "物业 + 养老" 服务需求抽样调查显示，该模式覆盖特殊困难老人约 280 人，服务累计达 5006 小时。徐汇区长桥街道汇成四村党总支创新探索 "物业 + 养老" 服务模式，推出 "助老爱老服务联系卡"，高龄老人凭卡享受上门维修免人工费、每季度免费理发和修剪指甲等服务。这一模式以其便捷性、低支出、常态化、可持续的特性，为老人们提供了居家养老的新选择，服务内容涵盖维修服务、家政服务、护理服务、照料服务等百余项内容。
家庭养老床位模式成为破解失能老人照护难题的重要创新。根据民政部发布的《家庭养老床位服务基本规范》行业标准，家庭养老床位主要面向居家养老的失能老年人，为其提供居家适老化改造、智能化配置、上门照护服务，通过将上门照护与远程支持、智能辅助等手段结合起来，让老年人在家就能享受连续、稳定、专业的养老照护服务。
从收费标准来看，各地家庭养老床位模式存在一定差异：
•济南天桥区：家庭养老床位每月 400 元，家庭病床每月 30 小时、每小时 60 元
•杭州拱墅区：家庭病床建床费 80 元 / 次，上门服务费 100 元 / 次 / 人
•基础建设费用：适老化改造 3000-8000 元，改造补贴 3000 元 / 床，服务补贴 150-250 元 / 月，每月上门服务不少于 30 小时
智慧养老模式发展迅速，市场规模快速增长。根据中研普华产业研究院数据，2024 年国内养老机器人市场规模已突破 300 亿元，预计 2025 年将达 500 亿元，年复合增长率超过 30%。2025 年中国智慧养老市场规模预计将达 7.21 万亿元，年均复合增长率达 12.34%。智能穿戴设备市场 2025 年规模预计达 2800 亿元，重点监测心率、跌倒等体征数据；智慧养老机构解决方案市场增速最快，年复合增长率 35%。
"时间银行" 互助养老模式在多地推广。北京、福建等地推广低龄老人服务高龄老人的模式，服务时长可兑换未来同等服务，形成互助闭环。这种模式不仅缓解了专业护理人员短缺的问题，还促进了代际互助和社区融合。
1.4 城乡发展的差异化特征
中国居家养老服务在城乡之间呈现出显著的发展不平衡特征。城市社区养老设施覆盖率较高，农村养老服务供给严重不足。
从区域差异来看，东部发达城市每千名老人拥有养老床位 35 张，而中西部县域仅 22 张；农村地区失能照护机构覆盖率不足城市的 1/3。国家卫健委数据显示，东部地区居家养老服务财政投入是西部的 2.3 倍，但西部农村失能老人照护需求增长率达 17%，远超东部地区的 9%。
为补齐农村养老服务短板，国家和地方政府正在加大投入力度。2025 年国家投入 2.96 亿元支持 59 个地区开展县域养老服务体制机制创新试点。甘肃省作为西部省份的典型代表，"十四五" 期间连续 5 年将养老设施建设纳入为民实事项目，累计投入资金 15.5 亿元，建成 520 个乡镇（街道）综合养老服务中心和 900 个村级互助幸福院，新增养老服务设施面积近 70 万平方米，床位 8400 张，形成了覆盖县、乡、村的三级养老服务网络。
二、中国居家养老面临的核心挑战
2.1 供需结构失衡问题突出
中国居家养老服务面临着严重的供需结构失衡问题，主要表现在以下几个方面：
服务内容单一化严重。调研显示，71% 的居家养老企业集中在生活照料领域，导致助浴、家政等基础服务产能过剩，而认知症照护、术后康复等专业服务供给量仅占市场需求量的 23%。上海杨浦区调研显示，老年人实际需求中仅 38% 可通过现有服务满足，如认知症照护、临终关怀等专业化服务供给不足 5%。
区域和城乡发展极不均衡。养老服务设施布局不合理，中心城区 "一床难求" 与郊区、农村地区养老床位大量闲置现象并存。以广州为例，远郊养老院入住率不足 40%，而市区公办机构常年满员，凸显资源错配。
服务供给与需求错配。多数民营养老机构将目标客群定位为低龄、健康的活力老人，但这部分人群更倾向居家养老或社区活动，导致床位闲置。真正需要专业护理的高龄、失能、失智老人（约 4000 万）却面临服务短缺。
服务标准化程度低。中国老龄协会调研发现，全国统一的居家养老服务标准尚未建立，不同机构提供的助浴服务存在 11 项流程差异，夜间陪护响应时间从 30 分钟到 2 小时不等。
2.2 专业人才短缺成为最大瓶颈
养老护理员严重短缺是制约居家养老服务发展的最大瓶颈。根据行业统计，全国养老护理员缺口超 500 万人，专业持证人员不足 15%。按照国际通行的 "每 3 位失能老人应配备 1 名专业照护人员" 标准测算，我国仅失能老人就需超千万名照护人员，现有从业人员数量不足需求的 1/10。
具体数据显示：
•全国持证养老护理员仅约 50 万人，与 500 万的实际需求形成巨大鸿沟
•未来五年，护理员缺口超 500 万，其中 85%-95% 集中于居家社区领域
•深圳养老护理员缺口率达 41%
人才流失率居高不下。四川遂宁调研显示，护理员月薪普遍低于 3000 元，导致行业年流失率高达 43%。北京某三甲医院康复科护士长转型居家护理后坦言："同职称待遇相差 30%，社会地位更不可同日而语"，这种职业认知偏差使得每年护理专业毕业生转行率超过 60%。
专业技能水平参差不齐。在南方某养老机构暗访发现，82% 的护理员未接受过系统培训，部分人员甚至不会正确使用助行器。这种 "数量荒" 与 "质量荒" 的双重危机，严重影响了居家养老服务的质量和可持续发展。
2.3 支付与筹资机制不健全
中国居家养老服务的支付与筹资机制存在诸多不完善之处，主要表现在：
长期护理保险制度尚在试点阶段。虽然长期护理保险制度自 2016 年开始试点，截至 2024 年末已覆盖 49 个试点城市近 1.88 亿人，享受待遇人数 146.25 万人，但从 2023 年的 "稳步推进长期护理保险制度试点"，到 2024 年的 "推进建立长期护理保险制度"，再到 2025 年的 "加快建立长期护理保险制度"，意味着长护险的全国落地仍在加速推进中。
支付标准地区差异巨大。长期护理险试点虽已覆盖 49 个城市，但待遇支付标准不统一，青岛每月最高支付 1800 元，而长沙仅 800 元。这种巨大的地区差异不仅影响了制度的公平性，也制约了跨地区养老服务的发展。
家庭经济负担沉重。失能老人年均医疗支出达 3.2 万元，超过城镇居民人均可支配收入的 80%。"一人失能，全家失衡" 的现象普遍存在，给家庭带来沉重的经济负担和精神压力。
社会资本参与积极性不高。中健联养老产业研究院数据显示，2024 年居家养老领域社会资本投资额同比下降 28%，90% 的资本流向高端养老社区，居家领域仅占 7%。这反映出居家养老服务的投资回报率低、风险大等问题。
2.4 服务标准与监管体系滞后
中国居家养老服务在标准制定和监管体系建设方面存在明显滞后：
服务标准缺失。中国老龄协会调研发现，全国统一的居家养老服务标准尚未建立，服务质量参差不齐。虽然民政部于 2024 年 12 月发布了《家庭养老床位服务基本规范》行业标准，自 2025 年 2 月 1 日起实施，但这只是居家养老服务标准化建设的一小步，整体标准体系仍需完善。
质量监管存在盲区。一些媒体暗访发现，部分居家养老服务机构为降低成本，使用未消毒的理疗器械，甚至出现 "假上门" 现象 —— 护理员仅停留 10 分钟即刷卡走人，服务记录却显示完成 2 小时服务。这种服务质量问题严重损害了老年人的权益。
监管机制不健全。养老服务涉及民政、卫健、医保等多个部门，但各部门之间缺乏有效的协调机制。武汉某社区医养结合项目因医保报销政策调整陷入停摆，暴露出卫健、民政、医保三部门协同机制缺失的问题。
法律保障不完善。我国尚未出台《居家养老服务条例》，现行政策多停留在 "指导意见" 层面。虽然养老服务法已列入十四届全国人大常委会立法规划，民政部正加快推进立法工作，但立法进程仍需时间。
三、促进中国居家养老发展的对策建议
3.1 强化顶层设计，完善政策法规体系
加快推进养老服务立法进程。建议将养老服务法置于第十四届全国人大立法规划中的优先项目，争取在 2026 年前制定一部高质量的养老服务法并付诸实施。养老服务法应涵盖规划建设、居家社区养老、机构养老、医养结合、扶持保障、监督管理等各个关键领域和重要环节。
建立全国统一的居家养老服务标准体系。政府应出台全国统一的基础服务标准体系，明确社区养老服务的标配清单，同时赋予地方调整空间以适配地域差异。具体措施包括：
•制定居家养老服务质量标准和评价体系
•统一服务流程和服务规范，消除不同机构之间的服务差异
•建立服务质量认证和监督机制
完善长期护理保险制度。借鉴日本、德国等发达国家经验，加快建立覆盖全民的长期护理保险制度。建议采取社会保险方式为主，参保对象遵循医疗保险原则；主要由个人和财政承担保费，筹资机制为现收现付制；受益对象主要是 65 岁以上有护理需求的老人；在给付方式上，东部以护理服务为主，西部侧重于现金给付。
扩大养老服务消费补贴试点。2025 年 7 月起，国家已在浙江、山东、重庆等 7 省（市）开展向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴试点，入住养老机构老人每月补贴 800 元，居家养老老人每月补贴 500 元。建议在试点基础上，逐步扩大补贴范围和提高补贴标准，让更多失能老人受益。
3.2 构建多元化服务供给体系
创新 "政府主导 + 社会参与" 的供给模式。形成 "政府补一点、企业让一点、个人出一点" 的成本分担机制，鼓励发展连锁化、品牌化运营主体，像建快递驿站一样形成规模化效应，降低单店运营成本，让微利领域实现可持续盈利。
推进 "社区 + 物业 + 养老" 融合发展。支持物业企业申请养老服务资质，利用既有社区资源开展助餐、助洁等基础服务，降低运营成本。通过 "网格化 + 长护险"" 网格化 + 志愿服务 + 时间银行 ""网格化 + 物业管理" 等模式，建立需求发现和服务送达机制，形成中国式居家社区机构相贯通、相协调的智慧养老服务体系。
大力发展家庭养老床位。将机构专业服务延伸至家庭，降低照护成本。深圳试点显示，家庭养老床位可使上门护理成本降低 40%。建议：
•完善家庭养老床位建设标准和服务规范
•加大财政补贴力度，减轻家庭负担
•建立家庭养老床位服务质量监管机制
加强医养结合服务供给。强化医疗卫生服务与养老服务在政策体系、服务制度、业务流程等方面的有机结合，加强疾病防控。加强养老服务机构和医疗卫生服务机构协同，强化整合照护，健全稳定顺畅的双向转接绿色通道，简化转诊就医程序。
3.3 加强人才队伍建设
建立多层次人才培养体系。人力资源社会保障部应会同民政部，在摸清养老领域用工需求、岗位缺工情况的基础上，推行 "岗位需求 + 技能培训 + 技能评价 + 就业服务" 的项目化培训模式，培养更多专业化、职业化的养老服务人员。
提高养老服务人员待遇和地位。建议：
•建立护理员技能等级认证制度，每提升一级薪资上调 10%-15%
•将优秀养老护理员纳入 "五一劳动奖章" 评选范围
•推动职业院校与养老企业共建实训基地，学生实习期间即获基础工资，毕业后优先录用
扩大专业人才供给。引导技工院校开设养老服务相关专业，鼓励养老服务产业企业在技工院校开设订单班、定向班、冠名班，大力推广企业新型学徒制等培训。在普通高等学校本科专业目录中设置护理学等 10 个相关专业，目前开设养老相关本科专业的院校已达 300 余所。
加强家庭照护者培训。依托现有养老服务培训体系，增设家庭成员照护专项培训课程，鼓励各地民政部门将家庭成员纳入养老护理员培训范围。开发适合家庭成员学习的照护技能培训课程，推广 "线上 + 线下" 相结合的灵活培训方式。
3.4 推动科技与养老服务深度融合
建设智慧养老服务平台。推动建设或完善省级、市级统一的智慧养老服务平台，逐步整合民政、卫健、社保等部门涉老数据信息，在为老年人建立电子健康档案与需求档案基础上，实现数据的互联互通与动态更新。
推广智能养老设备应用。重点推广以下智能设备和技术：
•智能监测设备：智能马桶、防跌倒雷达、AI 语音助手等，提升独居老人安全指数
•康复辅助器具：外骨骼康复设备、智能护理床等
•远程医疗设备：智能健康监测设备、远程问诊系统等
根据市场预测，2025 年中国智慧养老市场规模将达 7.21 万亿元，智能穿戴设备市场规模预计达 2800 亿元。建议政府加大对适老化智能产品研发的支持力度，推动科技成果转化应用。
发展 "互联网 + 养老" 新模式。通过 "互联网 + 监管"，充分运用大数据等新技术手段，实现监管规范化、精准化、智能化。民政部门要依托 "金民工程"，及时采集养老服务机构基本信息、服务质量、运营情况、安全管理、补贴发放，以及养老护理员等从业人员职业技能等级、从业经历、职业信用等数据信息。
3.5 完善监管与评估机制
建立综合监管体系。按照 "谁审批谁监管、谁主管谁监管" 原则，建立健全贯穿养老服务机构全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。重点加强以下方面监管：
•质量安全监管：建筑、消防、食品、医疗卫生等安全风险
•从业人员监管：职业道德、专业技能、资格认证等
•资金监管：政府补贴资金使用、医保基金使用、预收费管理等
•运营秩序监管：服务规范、纠纷处理、退出机制等
创新监管方式方法。建立以 "双随机、一公开" 监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。全面建立养老服务市场主体信用记录，以统一社会信用代码为标识，整合形成完整的市场主体信用记录，并通过 "信用中国" 网站等渠道依法依规向社会公开。
加强协同监管。健全各部门协调配合机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，避免多头多层重复执法。探索乡镇综合执法有效形式，将养老服务综合监管纳入由省级政府统一制定的赋权清单，建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制。
建立第三方评估机制。引入独立的第三方机构对居家养老服务质量进行评估，定期发布评估报告，促进服务质量持续改进。同时，建立服务反馈机制，根据老年人需求动态调整服务内容，提高服务满意度。
四、实施路径与保障措施
4.1 分阶段实施路径
基于中国居家养老发展现状和面临的挑战，建议采取分阶段、有重点的实施策略：
短期目标（2025-2026 年）：
•制定并出台《养老服务法》，为居家养老服务提供法律保障
•扩大长期护理保险试点范围，力争覆盖全国 50% 以上的地市
•完成剩余特殊困难老年人家庭适老化改造任务
•建立全国统一的居家养老服务基础标准体系
•启动 100 个智慧养老示范社区建设
中期目标（2027-2028 年）：
•长期护理保险制度基本覆盖全国
•建成 100 万张家庭养老床位
•养老护理员培训体系基本完善，持证人员达到 100 万人
•智慧养老平台覆盖 80% 以上的县（市、区）
•农村养老服务设施覆盖率达到 70% 以上
长期目标（2029-2030 年）：
•形成 "居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合" 的养老服务体系
•养老服务需求满足率达到 80% 以上
•每千名老年人拥有养老床位达到 40 张
•智慧养老服务基本实现全覆盖
•城乡养老服务差距明显缩小
4.2 保障措施
组织保障：建立由国务院分管领导牵头，民政部、卫健委、财政部、人社部等相关部门参与的全国居家养老工作协调机制，统筹推进居家养老服务体系建设。地方各级政府要建立相应的领导机制，确保各项政策措施落地见效。
资金保障：建立多元化的资金保障机制：
•加大财政投入力度，确保养老服务支出占财政支出的比例逐年提高
•发行专项债券，支持养老服务设施建设
•鼓励社会资本投资养老服务业，通过政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引更多资金投入
•建立养老服务发展基金，为居家养老服务提供可持续的资金支持
制度保障：完善配套制度体系：
•建立老年人能力评估制度，评估结果全国范围互认
•完善基本养老服务清单制度，明确服务内容和标准
•建立养老服务补贴制度，重点向经济困难的失能老年人倾斜
•完善长期护理保险制度，建立科学的筹资和待遇调整机制
技术保障：加强技术支撑体系建设：
•建立全国统一的养老服务信息管理系统
•推进养老服务标准化、规范化建设
•加强养老服务科研创新，推动新技术在养老领域的应用
•建立养老服务质量监测和评估体系
结语
中国居家养老服务体系建设正处于转型升级的关键时期。面对 3.1 亿老年人口的巨大需求和日益严峻的人口老龄化挑战，必须加快构建符合中国国情的居家养老服务体系。
通过本报告的深入分析，我们认为，中国居家养老发展应坚持以人民为中心的发展思想，以满足老年人多样化、多层次的养老需求为目标，以改革创新为动力，以科技进步为支撑，加快建立健全 "居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合" 的养老服务体系。
核心要点总结：
1.发展现状：中国已形成以 "9073" 格局为基础、政策体系日趋完善、服务模式多元创新的居家养老服务体系，但城乡发展不平衡问题突出。
2.主要挑战：供需结构失衡、专业人才短缺、支付机制不健全、监管体系滞后等问题严重制约了居家养老服务的高质量发展。
3.对策建议：通过强化顶层设计、构建多元供给体系、加强人才队伍建设、推动科技融合、完善监管机制等综合措施，系统解决居家养老发展中的难题。
4.实施路径：采取分阶段、有重点的推进策略，通过组织保障、资金保障、制度保障、技术保障等措施，确保各项改革任务落地见效。
展望未来，随着人口老龄化程度的不断加深和养老服务需求的持续增长，居家养老服务体系建设任重道远。我们相信，在党和政府的高度重视下，在全社会的共同努力下，中国必将建成具有中国特色、符合中国国情的居家养老服务体系，让亿万老年人过上幸福美满的晚年生活。
正如《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》所指出的，深化养老服务改革发展是实施积极应对人口老龄化国家战略的迫切要求，是保障和改善民生的重要任务，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定。让我们共同努力，为实现 "老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐" 的美好愿景而不懈奋斗。
