不缺煤的中国，为何会爆发这场大煤荒？| 《财经》封面（有节选）
《财经》江帆 韩舒淋 李廷祯 11月22日
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煤炭增产从何处来
晋陕蒙，是国内最大的三个产煤省（区），也是此轮动力煤保供增产的主力。
根据10月官方下发的三批增产文件测算，四季度全国参与增产的煤矿共有256座，增产量约6638万吨。其中，山西、内蒙古承担了94%的任务。综合来看，今年四季度的煤炭总增产量，约可达到9000万吨至1亿吨。
除了增量规模，投产节奏更为关键。为了度冬，大部分量要在入冬前释出以让电厂垒起库存。一般而言，每年的9月下旬至10月末是电厂入冬补库的时期，11月之后就开始进入存煤的消耗期，迟至11月15日前，北方将全部进入供暖季，此时电厂能够垒起多少库存，对能否顺利度冬至关重要。
有市场人士表示，这些增产的量如果能够全部释出，今年过冬问题不大，但关键在于放量的时间节点，一定要在11月中旬之前放出足够的量，12月的缺口需要前面垒库来弥补。
四季度9000万-1亿吨的增量预期非常可观，力度前所未有。进入冬季后电厂煤耗继续攀升，但煤炭增产并非一纸命令就能迅速起效。
不是发了文件就能保供
澳煤减量后，原本大量使用澳煤的非电行业，普遍和电厂抢夺高热值动力煤。
内蒙古和山西是此轮增产中承担任务最大的两个省份，其中内蒙古以露天矿为主，尤其是蒙东煤矿主要供应东三省，山西则以井工矿为主。从《财经》记者10月走访两地代表性煤矿的情况来看，保供殊为不易。
煤炭生产，有自身的产业规律。“安全为天”，被煤炭行业奉为圭臬。近几年的“环保风暴”，也导致无人敢于触及环保红线。这些紧箍咒，使得煤炭产能短期内难以大幅增加，煤炭企业只能在多重监管约束下尽力保供。
“这不是去超市买东西，有钱就能拿走；没有东西，有钱也没用。”一位大型煤炭企业负责人感叹。
晋能控股集团（下称“晋能控股”），是山西最大、中国第二的煤炭企业，由同煤、晋煤、潞安、晋能等几大山西国有煤企的煤矿资产整合而来。其四季度对口保供广西、江苏、吉林、安徽、上海、浙江六省（区市），承接2070万吨的增产量，占到山西省增产任务的近一半。
2070万吨，与该集团昔日的月度产量接近，等于“不到三个月时间，要生产四个月的量”。
晋能控股总调度室主任工程师王志刚介绍，集团生产矿井和复工矿井，各承担增产产量的一半。生产矿井方面，大、中、小型矿井在完成年度生产计划的基础上，增产5%-15%不等；这部分矿井，可通过压缩检修时间、延长生产时间实现增产。因行业监管、地方政府监管造成暂时停产的复工矿井，复工后产能更有释放空间。
煤炭产量，要与采煤、掘进、通风、机电、运输、排水等几大系统高度匹配，要想合法、安全增产，必须对整个系统的生产和管理能力进行全面提升，这要求企业必须加大投入。
“正规煤矿增产非常困难。为了不造成产能浪费，山西很多煤矿已达生产极限，实际可调的余量很少。一个矿井每天想增加1万吨的产量很难，需要调动很多资源保障安全，这是一个复杂的系统工程。”大同塔山煤矿的生产副总杨海阁称。
塔山煤矿，是晋能控股的骨干矿井，年产能2500万吨。杨海阁告诉《财经》记者，塔山煤矿从10月13日开始执行保供任务，80天需增产100万吨保供煤。分解至单日，商品煤外运量由原来的6.4万吨增至8.6万吨。从季度来看，增产幅度近20%。
过去数年，塔山煤矿年产量约2300万-2350万吨，波动幅度非常小。今年加上保供任务后，预计年产量将达到2426万吨，为建矿以来最大值。
为使保供万无一失，塔山煤矿提前更换了部分软硬备件；主运系统、综采队、选煤厂设备的技术骨干，被要求全部驻矿盯守，保证出现任何应急情况，都可得到立即处理。
晋能控股麾下的另一骨干矿井同忻煤矿，年产能1600万吨。该矿调度室主任闫捷称，矿上增产的手段，是缩短检修停机时间，要在有限时间内完成检修，并提高检修质量，这就必须大幅增加检修投入。同时调配生产班骨干加入检修班，帮助组织放煤生产。
这种战时工作状态，要持续到保供任务结束。截至10月27日，晋能控股累计向六省区市发运保供煤炭355.34万吨，完成了17%的增产任务。晋能控股高管称，大部分增产量，会在11月-12月释放。
在更加冰冷的蒙东，国家电投内蒙古公司的安全生产压力，一点也不比山西同行小。
国家电力投资集团内蒙古能源有限公司（下称“国家电投内蒙古公司”），在蒙东拥有五个大型露天煤矿，年设计总产能8100万吨。2020年生产的7760万吨煤炭中，有6700万吨属于动力煤。其中，38%的动力煤运往东北地区电厂，62%用于坑口发电，而70%的电量则输往辽宁，是东北冬季供电、供热的重要支撑。
在新的保供要求下，国家电投内蒙古公司需要将50%比例的动力煤供应东北，蒙东本地的供应被压缩。为此，内蒙古公司需要与本地做大量沟通工作。“地方政府站在国家角度也逐步理解，目前对我们的做法还是持支持态度。”国家电投内蒙古能源公司董事长刘建平表示。
而产能的影响难以短期弥补。刘建平介绍，内蒙古自治区能源局下发了《关于加快释放部分煤矿产能的紧急通知》，但内蒙古公司此前数年已经陆续完成了2000万吨产能核增，因此不在该名单中。
不仅如此，产能相比去年还有所下降。公司原计划今年产量同增300万吨，达到8000万吨关口。但因配合涉煤腐败倒查20年和林草腐败倒查10年的工作，一家下属大型露天煤矿用地迟迟未能批复。到今年6月，公司不得不调减生产计划至7300万吨。
土地手续批复，对露天煤矿安排开采计划至关重要。每年3月，一般会进入满负荷生产周期，首先剥离最上层土壤，然后一层层向下阶梯状开采；到11月严寒气候条件下，会逐步降低产量。
东北拉闸限电问题爆发后，前述受影响的土地手续在10月3日紧急获批。但今年的黄金生产周期已过，只剩下一个月的作业时间，全年减产400万吨已成定局。
这是内蒙古煤炭产能在近两年受限的一个缩影。刘建平称，大型煤矿生产计划性非常强，需要根据季节特点、用户需求来执行。而今年在春节前后、3月两会期间和6月已经做过三次应急保供，在原有生产节奏被打乱的困难情况下，公司还是做了全年整体安排，预留了四季度的产量空间，将减量的400万吨安排在四季度前减产。
通辽霍林河南露天煤矿，是国家电投内蒙古公司麾下年产能1800万吨的大型煤矿。该矿矿长赵明磊告诉《财经》记者，采矿设备的点检，原来是每天两次、每次40分钟，现在被调整成每天三次、每次15分钟，从而确保设备正常运行并压缩检修时间。
之前出于安全考虑，该矿的检修单位并不设夜班。现在为了保供，增设了夜班检修，人员数量是白班的一半，确保设备夜间安全运行。
在多重措施下，该矿每个采矿点每天可以多增一辆车的产能，约增产5%，“一层土一层煤，为了保障供应，必须大量出土，所以工程设备、人力物力的投入，肯定和原来不一样”。
保供虽是政治任务，但也不意味着产能可以无限增加。首先，增产有安全隐患，产能受煤监部门监管外，超产还要入刑；即便没有安全隐患，增产也需新的排土排渣空间——征地、矿坑的规划面积、矿权界都是早已确定好的，缺了哪一条也难以成行。
总体而言，本次增产仍是行政调控的结果，被调配的，也仅仅是短期即可放量的既有生产矿井。昔日去产能过程中被关闭的大批小煤矿不会被重启，大批基建矿井则赶不及竣工验收投产，在此轮保供中无法出力。
目前保供政策的最大抓手，是放宽对核定产能的限制，调增生产规模。其中一些矿井，早在今年1月-8月就已经完成了全年生产计划，如今被批准可在四季度继续组织生产；有的矿井，则是将年度产能计划上调，从而可以按照调整后重新分配的月平均产能来组织生产。
煤荒是怎么一步步走来的
纵观今年煤价走势和煤量紧缺的情况，可以得出判断：基本面的供需失衡，是煤荒直接原因。
从需求方面看，今年1月至10月，全社会用电量同比大增12.2%。电力供应方面，规模以上水电出力下滑2.3%，风电、光伏、核电虽然增速可观，但总体占比较低；前十个月，规模以上火电发电量同比增长了11.3%。
从煤炭供给方面看，据国家统计局数据，1月-10月全国规模以上企业原煤产量33亿吨，同比仅增长了4%。即便10月开始保供增产，前十个月，原煤产量增速远远低于用电量增速，缺口非常明显。
受国际关系因素影响，今年1月-5月，国内进口煤量同比下降了25%；6月以后，为满足国内用煤需求，才逐步加大进口力度。1月-10月，全国累计进口煤炭2.57亿吨，累计增速首次回正，同比微增1.9%。
新法规的实施，也加剧了供需矛盾。今年3月1日，危险作业罪正式入刑，煤矿超产能生产，正是其重点打击对象。
历史上，中国诸多煤矿的核定产能，一直得不到应有的尊重，煤炭产量往往远高于核定产能，超产是行业常态。这部分极具弹性、导致煤矿长期超产的非法地下产能被业内称为“表外产能”，这些产能一夜消失，大大加剧了供应缺口。
此外，自2020年四季度以来，澳煤的减量，导致国内高卡低硫煤种极为紧缺，发生结构性缺货。这一问题今年愈发凸显，原本大量使用澳煤的造纸、建材、水泥、化工等非电行业，普遍和电厂抢夺高热值动力煤。
非电行业的终端价格少有管制，生产成本可以通过提高售价进行疏导，因此对于高价动力煤的接受程度普遍高于电厂，这进一步抬高了高热值煤炭的市场价格，并带动中低热值动力煤跟涨。
九龙治水导致“煤荒型电荒”
供需失衡的直接原因是煤炭供应没有跟上。中国不缺煤炭资源，也不缺煤炭产能，却在多方因素作用下出现了一场大煤荒，教训深刻，亟须反思。
业界一直有观点认为，自2016年开始的煤炭“去产能”，是导致此轮煤荒的主要原因之一，不过据《财经》记者的走访，事实并非如此。
山西一位煤炭高管称，山西“去产能”退出的是缺乏资源和能力的落后煤矿，有效产能却是增加的，“比如退出年产100万吨小煤矿，新建起500万吨的大型煤矿，资源保障能力得到了提高”。
2013年中国原煤产量达到历史高点后，受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，煤炭市场开始供大于求。2016年，煤炭行业“去产能”拉开帷幕，原煤产量跌至2010年以来的最低点。
此后几年，随着国民经济稳中向好，煤炭需求开始回暖，优质产能加速释放，原煤生产连年恢复性增长。
但是，今年的煤炭产量增长，却未能和发电量增长匹配，且缺口较大。
《财经》记者走访了多位市场人士，总结来看，产生缺口直接因素有三：一是煤矿企业将今年1月-2月保供的超产数量，均摊至年度核定产能中，发生了变相的减产；二是安监、环保等监管政策趋严；三是今年密集的一系列大事件，其中包括4月的系列安全生产事故，6月的安全生产月，以及9月在陕西举行的全运会等，均导致停产整顿频发。
换言之，影响今年煤炭供应的主要因素，并非资源和生产能力短缺，而是各种监管和事故性因素。
“煤矿生产能力是足够的。但放量的关键，在于煤企的生产意愿。”有受访的市场人士称。
“发改委想让增产、允许超产，但最后查处超产的是安监、公安，本就是两张皮。不出事还好，一出事就很难办。因此，增产只能在绝对安全的条件下落实，绝不能有超产，绝不能出事故，这是底线。”一位不愿具名的山西大型煤炭国企高管表示。
亦有大型煤炭负责人向《财经》记者坦言，在9月底保供要求刚下发时，他就非常担心，“只是国家发改委要求增产没用，生态环境部、自然资源部、国家煤监局等不同部门对环评、土地、安全等环节各有监管要求”。此前，内蒙古就有煤矿曾因土地手续未批而提前剥离土层，导致相关负责人入狱、企业被罚款的案例。不过，这次在严峻形势下，通过协调机制，一些历史上的遗留问题终于得到解决。
监管趋严因素之外，煤炭企业的外部生存环境，也在过去一年里经历了过山车。
今年上半年，受“双碳”政策、永煤违约等诸多事件影响，煤炭行业融资环境持续恶化，导致部分企业贷款、发债困难。即便使有高煤价加持，肩负各种历史包袱的大型国有煤企，日子也并不好过。
据中煤协统计，截至2020年12月，大型煤企负债总额约4万亿元，负债率接近70%。
“双碳”背景下的煤炭行业，极不受各级金融机构待见。今年4月21日，央行、国家发改委、证监会发布了《绿色债券支持项目目录（2021年版）》。与旧版相比，以煤炭为首的化石能源清洁利用等高碳排放项目，不再纳入支持范围。
《财经》记者走访的山西一家大型煤炭企业，就曾在上半年面临大额刚性兑付危机，资金链一度非常紧张，煤炭工人工资一度迟发三个月。今年7月后，形势才稍有缓解，8月中旬才为职工补齐了欠发工资。
今年10月以来，随着电荒、煤荒相继暴露，引发高层重视，宏观政策开始以确保能源供应为重中之重，煤炭行业的融资环境才开始有所改善。而正是在高层重视协调，凝聚共识之后，煤荒问题才真正开始缓解。
10月8日，国务院召开常务会议，要求要在保障安全生产的前提下，推动具备增产潜力的煤矿尽快释放产能，加快已核准且基本建成的露天煤矿投产达产，促进停产整改的煤矿依法依规整改、尽早恢复生产。
10月11日，国务院总理李克强主持召开国家能源委员会会议。李克强指出，发展是解决一切问题的基础和关键，中国能源需求不可避免地会继续增长，供给短缺是最大的能源不安全，必须以保障安全为前提构建现代能源体系，着力提高能源自主供给能力。要针对以煤为主的能源资源禀赋，优化煤炭产能布局，根据发展需要合理建设先进煤电，继续有序淘汰落后煤电。
李克强还指出，要结合近期应对电力、煤炭供需矛盾的情况，深入测算论证，研究提出碳达峰分步骤的时间表、路线图。
短期的煤荒，并不意味着中国对煤炭行业的态度会有大的转向。10月26日，国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》再次强调，煤炭消费“十四五”期间合理控制增长，“十五五”时期逐步减少，对煤电的定位为“推动向基础保障性和系统调节性电源并重转型”。
11月2日发布的《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻防战的意见》，还提出了更具体的要求：在保障能源安全的前提下，加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动。“十四五”时期，严控煤炭消费增长，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。
刚刚结束的第二十六届联合国气候变化会议上，煤炭问题也是各方争议的焦点，以至于到最后时刻，将协议文本中的各国加速“逐步淘汰”（phase out）改为“逐步减少”（phase down）煤炭，协议才勉强获得通过。
此次煤荒在“双碳”目标提出后的第一年突然出现，如同一个警示，“过去一直说九龙治水，这次明显看到九龙坐在一起治水，但必须要有长效机制。”一位受访的电力行业资深人士称。
中国政府强大的调控能力，正在迅速化解煤炭短期缺口造成的麻烦，但政出多门、缺乏协调，甚至政策互相掣肘，也将中国煤炭行业置于困境，亦是“煤荒型电荒”的主因。
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