续明珍（清华大学经济外交研究中心）
何茂春（清华大学经济外交研究中心）
2024年11月，特朗普当选美国第47任总统，并于2025年1月20日正式就职。上任后，其迅速将关税作为核心对外经济政策工具，推行“对等关税”（Reciprocal Tariffs）政策，向所有贸易伙伴普遍征收最低基准关税，对中国则实施多轮加征，税率一度高达34%，严重扰乱双边贸易关系。尽管后续通过谈判部分下调了对盟友的关税，但整体政策仍具高度不确定性。该系列举措虽表面激进且摇摆，实则服务于“让美国再次伟大”（MAGA）战略目标。本文旨在解析该战略的历史逻辑与深层动因，剖析美国关税新政的内在驱动力，并提出中国应对之策。
一、美国关税新政概况
2025年1月20日，特朗普签署《美国优先贸易政策》备忘录，为调整贸易政策奠定基调。同年4月2日，白宫发布《通过互惠关税规范进口以纠正导致美国年度商品贸易逆差巨大且持续的贸易行为》行政命令（简称《对等关税行政命令》），正式推出“对等关税”政策。该政策援引1977年《国际紧急经济权力法案》，宣称美国面临国家紧急状态，须采取加征关税措施应对。具体包括：对所有贸易伙伴加征10%基准关税；对贸易逆差较大国家额外加征“对等关税”，如欧盟20%、日本24%、韩国25%、中国34%、印度26%、泰国36%等。此后经多次调整，政策框架趋于成型。
美国贸易代表办公室公布的“对等关税”计算方式为：双边贸易逆差除以对方对美出口额再除以二。此算法无视比较优势与国际分工原则，违背基本经济学规律，严重干扰全球供应链稳定。政策设有部分豁免范围，包括钢铝、汽车等行业原有关税维持不变；铜、药品、半导体、木材及部分关键金属与能源产品不适用新规；符合《美墨加协定》条件的加拿大和墨西哥商品继续享受优惠，不符合者需缴纳25%额外关税。
在美方高压下，多国被迫开启贸易谈判。美日谈判聚焦汽车关税分歧，进展缓慢；英国于2025年5月8日达成《美英经济繁荣协议》，成为首个与美国签署新协议的国家，但协议尚无法律效力；中美于2025年5月12日发布《日内瓦经贸会谈联合声明》，同意大幅降低关税并建立磋商机制，后续执行仍待观察。
2025年7月4日，特朗普签署《大而美法案》（OBBBA），该法案以永久延续2017年《减税与就业法案》企业所得税减免为核心，提升小企业支出扣除上限至250万美元，扩大中产及工薪阶层税收减免（如免除小费、加班费和社会保障税），同时削减社会福利与清洁能源补贴，增加军费开支并提高联邦债务上限。该法案体现“国内降税、对外加税”的政策导向，反映特朗普政府推动经济结构性改革的整体思路。
二、从关税新政透视“让美国再次伟大”战略
美国近期关税政策虽具个人风格，但背后有深刻制度性根源，本质上是“让美国再次伟大”战略的外化表现。
（一）美国贸易保守主义的思想传统及“让美国再次伟大”战略
自1776年建国以来，保护主义即为美国贸易政策主轴。1789年首部宪法通过后首个立法即为《关税法》，直至20世纪30年代大萧条前，高关税始终是美国维护产业安全与财政收入的重要手段。二战后美国推动自由贸易，但2008年金融危机后政策转向保守。奥巴马时期推行“购买美国货”及汇率公平法案，强化制度性保护。2016年特朗普提出“让美国再次伟大”口号，将其确立为执政核心战略，实施大规模减税、重谈贸易协定、加强边境管控。关税成为实现制造业回流、缩小贸易逆差、打压技术对手、维护国家安全的关键工具。拜登政府延续保护主义倾向，侧重组合运用出口管制、投资审查等非关税手段。
2024年特朗普再度执政后，进一步明确两大战略方向：对内聚焦解决国内经济与社会问题；对外由“秩序维护者”转为“秩序挑战者”，全面收缩全球承诺。其上任首日即发布46项总统行动令，重申“美国优先”原则，退出《巴黎协定》、世界卫生组织，暂停对WTO缴费，重塑全球贸易地位，推动产业链回流，并倡导吸引海外资本支持本土创新，防范外国获取关键技术。
（二）“让美国再次伟大”战略出台的深层因素
二战后，在GATT/WTO框架下，多边贸易体系逐步完善，经济全球化快速发展。美国虽长期主导全球经济秩序，但随着新兴经济体崛起，其相对优势减弱。一方面，制造业大规模外迁导致产业空心化，蓝领工人失业、收入下降、贫富差距扩大，引发社会撕裂；另一方面，以中国为代表的新兴国家群体性崛起，改变全球政治经济格局，冲击美国霸权地位。维护现有秩序成本高昂，而竞争对手不断逼近，迫使美国重新评估发展战略。“让美国再次伟大”正是对这一结构性变化的战略回应。
（三）关税新政在“让美国再次伟大”战略中的功能定位
关税新政是落实“让美国再次伟大”战略的核心抓手。在国内层面，特朗普视贸易逆差为对他国的“财政补贴”，主张通过高关税增加财政收入，缓解债务压力；同时构建梯度关税体系，推动产业链重构与制造业回流，创造就业、促进社会稳定，并为人工智能、量子计算等前沿技术提供工业基础。在国际层面，该政策是对全球化深度整合的回调，旨在重新确认美国经济主权，打破WTO单一市场准入标准，将劳工权益、环境标准、数字主权等纳入贸易规则，主导构建新的全球经济治理体系。图1展示了关税新政与“让美国再次伟大”战略的逻辑关联。
三、美国关税新政面临的国内阻力和国际压力
尽管政策意图明确，但其实施遭遇强烈反弹，可持续性存疑。
（一）国内面临的阻力
1. 关税壁垒加重民众负担
关税具有累退性质，最终由消费者承担。耶鲁大学预算实验室测算显示，新政将使物价短期上涨1.8%，每户家庭年均损失约2400美元。密歇根大学调查显示，2025年5月美国家庭对经济前景悲观情绪加剧，消费信心阶段性走弱。
2. 扰乱企业供应链与运营
频繁变动的关税规则打乱企业长期供应链布局，推高运营成本。科技行业尤为脆弱，如苹果公司约150家顶级供应商工厂位于中国，若将关税成本转嫁消费者，将严重影响产品竞争力与市场份额。
3. 冲击金融市场稳定
政策不确定性削弱国际市场对美元资产信心。美债与美元一度遭抛售，“安全资产”属性受损，资金外流加速，动摇美元国际地位。
4. 利益集团博弈激烈
白宫内部存在分歧：纳瓦罗、卢特尼克等民粹派主张极限施压；财政部长贝森特及部分顾问倾向谈判缓和。华尔街金融资本与硅谷科技界反对高关税，担忧市场动荡与供应链断裂。利益集团通过游说与舆论施压，政策走向受多重力量牵制。
（二）国际面临的压力
WTO报告指出，美国关税政策导致2025年全球货物贸易量预计下降0.2%至1.5%，北美地区出口降幅达12.6%。总干事伊维拉警告政策不确定性将阻碍全球增长，IMF敦促建设性解决争端，世界银行担忧发展中国家减贫成果倒退，尤其影响依赖大宗商品与全球供应链的东南亚、墨西哥等经济体。
主要贸易伙伴纷纷反制：欧盟拟对950亿欧元美国商品实施报复性关税，并诉诸WTO；加拿大对不符合原产地规则的美国整车征收25%关税；日本保留中止减让权利，拟对等反制钢铝关税；中国谴责美方行为违反国际规则，已采取对等反制措施，并积极拓展与其他经济体合作。
四、中国应对美国关税新政的对策建议
（一）近期美国对华战略竞争的脉络演进
随着中国经济实力上升，美国视其为全球主导权挑战者。特朗普再度执政后，对华遏制升级，两党共识增强，战略竞争系统化趋势明显。其首个任期即启动“301调查”，对500亿美元中国商品加征25%关税，重点针对《中国制造2025》相关领域。拜登政府延续并强化该路线，推动供应链“去中国化”，联合盟友在芯片、AI等领域构建排他性技术联盟。特朗普再次上台后，关税新政虽名义上覆盖所有伙伴，但对中国差别化加码，意在削弱中国出口竞争力，延缓发展进程。
（二）中美战略竞争具有持久性和复杂性
第一，中国经济具备强大韧性。 拥有全球最完整工业体系、庞大市场、持续创新能力与政策支持，外部压力反而激发自主创新动能，在半导体、工业软件、原研药等领域取得突破。
第二，经贸合作纵深广阔。 通过推进“一带一路”、深化南南合作、落实RCEP等区域协定，构建多元化国际市场，有效对冲美国政策冲击。
第三，美国难以与中国真正“脱钩”。 美国多个消费品品类几乎完全依赖中国进口，如婴儿车、仿真植物、玩具、电子设备等。在稀土、医药原料、锂镍钴等关键资源加工领域，中国占据全球主导地位。一旦中国收紧出口，美国电池、电网储能等领域将面临价格飙升风险。中美经贸呈现“相互依赖但博弈加剧”的复杂格局。
（三）中国应对美国关税新政的几点建议
第一，坚定维护多边经济体系。 积极参与国际规则制定，加快对接CPTPP、DEPA等高标准经贸协定，推动中国规则“走出去”，增强在全球治理中的话语权。
第二，强化内需与产业链自主可控。 发挥超大规模市场优势，加快科技创新与产业升级，提升产业链供应链韧性，构建以国内大循环为主体的新发展格局。
第三，深化区域合作与全球化新路径。 推动中日韩合作，重启中欧投资协定谈判，推进“一带一路”机制化建设，拓展国际合作空间。
第四，保持与美国沟通与适度合作。 中美完全“脱钩”不现实。应建立常态化高层对话机制，推动谈判成果落地，管控分歧。只要中国坚持深化改革、扩大开放，就能在长期博弈中化危为机，赢得主动。