优化生产力布局需要采取综合措施，包括：完善财政转移支付制度，平衡各地政府提供公共服务能力；缩小产业政策范围，利用现代信息技术构建产业动态预警平台；健全资源要素的价格形成机制和资源收益的分配制度，确保资源收益分享的公平性；建立从严从紧的政府规制监管体系，尽快改变区域之间“低水平低层次”竞争的格局；健全财政金融纪律约束机制，遏制地方政府过度举债，防范金融风险；创新政府绩效考核机制，引导地方政府创新发展模式；加快构建全国统一的社会保障体系，把构建普惠、均等、一体化的基本公共服务作为公共政策的优先领域；规范产业园区建设，积极发挥国有企业在生产力布局中的作用；严格环境标准，构建有效的环境监管体系。 |
中国生产力布局存在问题的原因
区域协调发展状况和生产力空间格局的形成及其变化受多重因素的影响，既与各地资源禀赋、发展阶段和发展环境等客观因素有关，也与国民经济和区域经济发展所处的制度和政策环境有关。
1.各地发展条件不同，国家整体上还处于经济活动聚集阶段。中国各地发展的基础条件（包括区位条件、资源条件、历史积淀等）有较大乃至很大差异，客观上造成了各地现代经济起飞早晚、增长快慢、发展模式的不同，这是各地发展水平、居民生活水平和公共服务水平不同的重要原因，也是制约生产力优化布局的重要因素。从发展阶段来看，中国还处在经济活动向优势地区或者先发地区集中的时期。这些地区离主要的国内外市场比较近，经济效率比较高，经济活动更多地聚集，无疑会扩大这些地区与其他地区的发展差距，会形成所谓的“富者日富，贫者日贫”的“马太效应”。同时，由于产业布局往往受制约于资源禀赋的空间结构，且在中国资源富集区往往又是生态脆弱区，资源开发与生态环境保护成了一对天然的矛盾。另外，从产业转移的规律来看，由于产业转移不会瞬间完成，往往需要一个较为长期的过程，很多新的产能是在原有产能没有完全退出就已经形成，而且这些新产能大多在中西部尤其是中部地区，这一定程度上导致了产业同构的现象。
2.市场经济体制尚有很多不完善之处。一是价格机制不完善，部分重要的资源和要素（包括土地、矿藏）还没有完全实现定价的市场化，其价格偏低，不能充分反映资源的稀缺程度和市场供求状况。此外，目前也还没有找到将部分社会成本（如环境污染的成本、二氧化碳排放的成本等）转化为企业内部成本的有效办法，刺激了部分高排放企业的发展超过了社会最优需要量。二是部分企业存在较多的软预算约束现象，比较容易获得信贷支持，获取资金的成本比较低，扩大产能既有较强的动机，也有较大的可能。三是市场监管制度不够有效有力。最突出的表现是在钢铁、建材、有色金属制品等领域，由于国家技术标准、污染排放标准在生产这类产品的企业难以得到执行，不少地方发展了不该发展的产业，加剧了产能过剩。
3.政府职能转变不到位，对微观经济活动尚有较强的干预动机和干预能力。中央地方财权事权关系不合理，地方政府承担责任较大，且因缺乏稳定的主体税种而财力不足，政绩考核过于看重经济增长，这些使得地方政府迫切需要做大经济，尤其是要上马大的工业项目，干预微观经济活动的动机较强。与此同时，政府依然掌控着重要的稀缺资源（如土地、矿山）分配权力和拥有大量的国有资本，使地方政府干预微观经济活动的能力较强。政府离市场较远，难以随时捕捉市场需求变化的信息，对于产业和企业的选择行为可能趋同，造成产业同构。此外，政府将过多的精力和过多的资源用于促进经济增长，影响了结构转型升级的步伐，导致了各地产业在低技术水平的同构。
4.国家规划和政策引导不力。2005年以来，国家出台了一系列指导地区发展的规划和政策。这些规划和政策在带动区域发展、培育区域经济增长极方面，起到了一定作用。但也应该看到，许多规划过于原则和宏观，操作性不足，且内容相似。从公布的文件来看，虽然规划原则上都强调“要有地方特色”，但规划提出的产业发展重点却有较强的雷同性，如发展机械制造以及新能源、新技术等战略新兴产业几乎成为每一个区域规划都有的内容。在区域规划内容雷同的情况下，国家战略在某种程度上成为诱发地区间同质化竞争的因素。鼓励地区发展的政策也与规划的情形类似，政策很多，但政策的一致性和关联性不够，政策落实过程中的统筹性不够，削弱了区域发展政策的整体效力。地区发展政策与国家层次的结构调整政策以及生态环境保护政策之间的不协调问题尤其突出，着眼于调结构、保生态的国家政策通常会被迫让位于一些地区短期性发展政策，制约了国家战略意图的落实。
市场经济条件下优化生产力布局的原则和思路
坚持以推动区域经济转型升级为主线，把提高资源空间配置效率、缩小区域间居民生活水平和质量差距、促进经济发展与资源环境承载力相适应作为协调区域发展和优化生产力布局的核心目的，因地制宜，尊重规律，分工协作，统筹安排，深化改革，健全机制，更多发挥市场作用，更好发挥政府作用，力争到2020年形成各地比较优势得以充分发挥、国家整体利益得以较好实现的区域发展新格局。
1.更多地发挥市场作用，更好地发挥政府作用，让“看不见的手”和“看得见的手”相得益彰。在市场经济条件下，资源在空间上的优化配置主要靠市场来实现，但政府的作用不仅不是可有可无的，而且是不可替代的。要完善价格机制，构建全国统一市场，促进产品和要素按市场信号的指引在地区间自由顺畅流动；让各类企业成为平等的市场主体，自主地做出投资决策，选择生产区位。要构建政府公共信息平台和服务平台，加强政策协调，引导产业合理布局。对于出于政治和国防安全考虑的重大基础设施和生产力布局，政府应拥有充分的决定权和实施手段。
2.按照地域分工协作的要求，建立符合地区发展优势的产业结构和经济结构。各地区的自然资源条件、经济发展水平和产业发展基础不同，地区的发展优势也就不同。要依托各地发展优势，做好统筹协调，促进形成各具特色、互补互助的地区产业结构和经济结构，以最大限度地发挥分工合作效应。
3.增强城市间物理连接性和经济关系性，提高城镇体系承载人口和经济活动的整体能力。城市承载着50%以上的人口和80%以上的经济活动，城市在促进区域协调发展和生产力优化布局中有着十分重要的作用。要合理安排各种产业和城镇的空间关系，城市产业的选择和发展要与其规模、职能相匹配，完善城镇基础设施和公共服务设施，构筑城市间现代化的基础设施网络，实现产业整体协同发展，形成城乡之间、城城之间、城市群内部良好的分工与联系，加强市场经济条件下的区域合作，鼓励以强扶弱，推动互利共赢。
4.尊重经济和产业相对集聚发展的客观规律。经济和产业一般会集聚于市场潜力大、资源环境承载力高、易于参与全球产业分工的城市和地区。这既是发达国家成功发展的经验，也为建国以来中国区域经济发展和生产力布局的历史所证明。只有尊重这一客观规律，才有可能提高资源空间配置的效率。
5.改革财税体制和政绩考核制度，引导和保证地方政府把工作的着力点放到营造良好发展环境、提供公共服务上来。地方政府是区域经济发展的重要主体，其行为的合理化是区域协调发展和生产力优化布局的前提之一。要合理划分中央地方财权事权关系，建立地方政府主体税源体系，加大一般性转移支付支持力度，加强对政府提供公共服务满意度的考核，使各级政府更多地关注公共服务的有效提供，营造良好发展环境。要引导各地转变发展理念，树立生态环境也是生产力的观念，积极谋求绿色发展，变被动适应能源物质消耗和排放标准为主动降低资源消耗，减少排放。
6.科学制定地区发展规划和政策的出台，促进各地公平有序竞争。规划和政策是中央政府引导和规范各地发展不可或缺的手段。要重视规划的编制和政策的制定，更要重视规划和政策的实施，要加强规划和政策的评估和落实，使其落到实处，收到实效。要科学制定产业布局规划，根据资源环境综合承载力、产业发展基础和市场空间等条件，推进产业转移、退城进园，形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。
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