过去二十多年，地方政府主要靠土地财政和土地金融发展经济，如今房地产市场发生重大变化，土地财政难以为继，地方政府的收入从哪儿来？“股权财政”成为热议话题。
所谓股权财政，就是地方政府以国资运营收益、国企分红、资本利得、产业税收等为主要财政收入来源。简单来说，就是从“卖地”转向“炒股”。从土地财政转向股权财政，这条路能走通吗？
一、土地财政的落幕
过去二十多年，中国经济的快速发展，离不开土地财政的支撑。所谓土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在这个模式下，地方政府通过出让土地获得土地出让金，同时带动了房地产开发、基础设施建设等相关产业的发展，进而促进了经济增长和城市化进程。
土地财政兴起于1994年分税制改革之后。分税制改革重新划分了中央和地方政府的财权和事权，地方政府的财政收入减少，但事权却没有相应减少，这就导致地方政府面临巨大的财政压力。为了缓解财政压力，地方政府开始将目光投向土地资源，通过出让土地使用权来获取财政收入。
随着城市化进程的加速，对土地的需求不断增加，土地价格不断上涨，土地财政规模也不断扩大。特别是2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，将房地产定位为国民经济的支柱产业，土地财政进入快速发展阶段。
在2010 - 2021年的12年间，地方政府土地出让金收入从2.9万亿元增长到8.7万亿元，年均增速超过10%。2021年，全国土地出让金收入占地方财政收入的比重达到了48%，在一些经济发达地区，这一比例甚至超过了60%。
土地财政对中国经济的发展做出了重要贡献。土地出让金为地方政府提供了大量的财政收入，这些收入用于城市基础设施建设、教育、医疗等公共服务领域，推动了城市化进程和经济的快速发展。
然而，土地财政也带来了一系列问题。土地财政过度依赖房地产市场，导致房价不断上涨，增加了居民的购房负担，也加剧了社会的贫富差距。土地财政还导致地方政府过度依赖土地出让收入，忽视了实体经济的发展，不利于经济结构的调整和转型升级。
更重要的是，随着房地产市场的下行，土地财政难以为继。2022年，受房地产市场调控和疫情的影响，全国土地出让金收入同比下降23%，降至6.6万亿元。2023年，土地出让金收入进一步下降至5.4万亿元，占地方财政收入的比重降至35%。
2024年，土地市场依然低迷。1 - 11月，全国300城土地出让金收入同比下降18.5%，仅为3.8万亿元。按照这个趋势，2024年全年土地出让金收入可能降至4万亿元左右，占地方财政收入的比重将降至25%左右。
土地财政的落幕，意味着地方政府需要寻找新的财政收入来源。在这种背景下，股权财政应运而生。
二、股权财政能走通吗？
所谓股权财政，是指地方政府通过持有企业股权，参与企业的利润分配，从而获得财政收入。与土地财政不同，股权财政的收入来源不是土地出让金，而是企业的经营收益。
股权财政并不是一个新概念。早在上世纪90年代，一些地方政府就开始尝试通过持有企业股权来获得财政收入。近年来，随着国有企业改革的深入和资本市场的发展，股权财政逐渐成为地方政府关注的焦点。
从理论上来说，股权财政具有很多优势。股权财政可以实现财政收入的可持续增长。与土地财政一次性出让土地不同，股权财政可以通过企业的长期经营获得持续的收益。如果企业经营良好，股权财政的收入也会相应增加。
股权财政可以促进地方经济的发展。地方政府通过持有企业股权，可以更好地引导企业的发展方向，推动地方产业结构的调整和升级。股权财政还可以吸引更多的社会资本参与地方经济建设，形成多元化的投资格局。
从实践来看，股权财政也有成功的案例。其中最典型的就是合肥。合肥市政府通过对京东方、蔚来汽车等企业的战略投资，不仅获得了巨额的投资回报，还带动了当地相关产业的发展，实现了经济的快速增长。
2008年，合肥市政府拿出175亿元，以每股2.4元的价格认购京东方60亿股定向增发股份，成为京东方的重要股东。这笔投资在当时引起了广泛争议，很多人认为合肥市政府在“豪赌”。事实证明，合肥市政府的投资是正确的。随着京东方的发展壮大，其股价不断上涨，合肥市政府的投资收益也不断增加。
2019年，合肥市政府再次出手，投资100亿元入股蔚来汽车，帮助蔚来汽车度过了资金危机。随后，蔚来汽车在合肥建立了生产基地，带动了当地新能源汽车产业的发展。2020年，蔚来汽车股价大幅上涨，合肥市政府的投资收益超过了100亿元。
除了合肥，深圳、苏州等地也在积极探索股权财政模式。深圳通过设立政府引导基金，投资了大量的高科技企业，推动了当地高新技术产业的发展。苏州则通过国有资本的运作，成功培育了一批具有国际竞争力的企业。
不过，股权财政虽然有成功案例，但要在全国推广，还有很长的路要走。与土地财政相比，股权财政的规模还比较小。2023年，全国国有资本经营预算收入为6744亿元，仅占全国财政收入的2.3%。这个规模与土地财政相比，还有很大的差距。
股权财政的收益也不稳定。企业的经营状况受到市场环境、行业竞争等多种因素的影响，股权财政的收益也会随之波动。如果企业经营不善，股权财政的收入也会受到影响。
股权财政对地方政府的投资能力提出了很高的要求。投资企业需要对行业发展趋势、企业竞争力等有深入的了解，否则很容易出现投资失误。目前，很多地方政府的投资能力还比较薄弱，缺乏专业的投资人才和投资经验。
三、地方政府的投资能力如何？
股权财政的核心是地方政府的投资能力。那么，地方政府的投资能力究竟如何呢？从合肥、深圳等地的成功案例来看，地方政府的投资能力不容小觑。这些地方政府通过深入研究行业发展趋势，精准选择投资对象，取得了显著的投资回报。
合肥市政府在投资京东方之前，对半导体显示行业进行了深入的研究，认为这个行业具有巨大的发展潜力。合肥市政府还组建了专业的投资团队，对京东方的技术实力、市场前景等进行了全面的评估，最终做出了投资决策。
深圳市政府在投资高科技企业方面也有丰富的经验。深圳拥有完善的创业生态系统，政府、企业、高校、科研机构等各方资源紧密合作，为高科技企业的发展提供了良好的环境。深圳市政府还设立了多个政府引导基金，通过市场化的运作，吸引了大量的社会资本参与高科技企业的投资。
不过，并不是所有地方政府都有这样的投资能力。在实际操作中，很多地方政府的投资决策存在盲目性和随意性，缺乏科学的论证和评估。一些地方政府为了追求短期政绩，盲目跟风投资一些热门行业，结果往往是血本无归。
近年来，一些地方政府在投资新能源汽车、半导体等行业时，由于缺乏对行业发展规律的了解，盲目上马项目，导致大量资金浪费。一些地方政府投资的新能源汽车企业，由于技术不过关、市场竞争力不足等原因，最终倒闭破产，给地方财政带来了巨大损失。
地方政府的投资能力还受到体制机制的制约。在现有的体制下，地方政府的投资决策往往受到行政干预的影响，缺乏市场化的运作机制。一些地方政府为了招商引资，不惜给予企业大量的优惠政策，甚至违反市场规则进行投资，导致投资效率低下。
四、股权财政的未来
土地财政落幕，股权财政兴起，这是中国经济发展的一个重要趋势。股权财政作为一种新的财政模式，具有很多优势，但也面临着诸多挑战。要想让股权财政成为地方政府的重要收入来源，还需要解决很多问题。
地方政府需要提高投资能力。这包括加强对行业发展趋势的研究，培养专业的投资人才，建立科学的投资决策机制等。地方政府还需要加强与社会资本的合作，通过市场化的运作，提高投资效率。
地方政府需要完善体制机制。这包括建立健全股权财政的法律法规，规范股权财政的运作流程，加强对股权财政的监管等。地方政府还需要推进国有企业改革，提高国有企业的经营效率和竞争力，为股权财政的发展提供坚实的基础。
股权财政的发展还需要良好的市场环境。这包括完善资本市场的制度建设，加强对投资者的保护，提高资本市场的透明度和公正性等。只有在良好的市场环境下，股权财政才能健康发展。
土地财政的落幕是中国经济发展的必然结果，股权财政的兴起则为地方政府提供了新的发展机遇。虽然股权财政面临着诸多挑战，但只要地方政府能够积极应对，不断探索创新，就一定能够走出一条适合中国国情的股权财政之路。