财政部、住房城乡建设部日前联合印发《关于开展城市更新示范工作的通知》明确，自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，重点支持城市基础设施更新改造，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境，推动建立“好社区、好城区”，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变，着力解决好人民群众急难愁盼问题，助力城市高质量发展。
根据通知，财政部会同住房城乡建设部通过竞争性选拔，确定部分基础条件好、积极性高、特色突出的城市开展典型示范，扎实有序推进城市更新行动。中央财政对示范城市给予定额补助。示范城市制定城市更新工作方案，统筹使用中央和地方资金，完善法规制度、规划标准、投融资机制及相关配套政策，结合开展城市地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工作，不断推进城市更新工作。
城市更新示范工作支持对象是地级及以上城市。2024年，每省（区、市）可推荐1个城市参评，首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。
示范城市需同时满足以下基础条件：建立推动城市更新工作的组织领导和协调工作机制，并制定示范城市建设工作方案；城市财力应满足城市更新投入需要，地方政府债务风险低，不得因开展城市更新形成新的政府隐性债务；近年来未在住房城乡建设领域出现重大生产安全事故或重大负面舆情事件。
示范城市选拔采取竞争性评审的方式选拔确定，重点向基础工作扎实、条件具备、积极性高的城市倾斜。
通知同时明确了补助标准和支持范围。一是中央财政资金补助标准。中央财政按区域对示范城市给予定额补助，资金根据工作推进情况分年拨付到位。二是资金支持方向。示范城市通过多种渠道筹集资金，系统化推进城市更新行动，统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等工作，优化城市空间布局，完善城市功能。具体包括城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板以及老旧片区更新改造。
通知提出，力争通过三年示范，城市地下管网集约敷设水平和安全性稳步提高，生活污水收集处理效能显著提升，市政基础设施短板弱项得到有效改善，持续推动老旧片区宜居环境建设，满足人民高品质生活需要，并形成可复制、可推广的模式和经验。
中央财政创新方式支持城市更新
《通知》提出，自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，重点支持城市基础设施更新改造。
财政部副部长王东伟表示，将会同有关部门支持部分大中城市实施城市更新行动，开展地下管网更新改造等，同时再支持一批国家综合货运枢纽城市补链强链，进一步补齐基础设施短板，更好发挥政府投资的拉动效应。
中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任何代欣表示，中央财政资金补助开展城市更新，是提升城市更新速度、加快投资的重要举措。中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，对于发挥财政资金效果具有重要的示范和带动意义。随着工程项目的指向、具体细化和资金后续到位，城市更新相关一系列工作也将陆续开展。
中央财政资金在补助标准和支持范围上体现了显著的地区差异。在补助标准和支持范围上，中央财政按区域对示范城市给予定额补助。其中，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。《通知》提到，城市更新示范工作支持对象是地级及以上城市。2024年，每省（区、市）可推荐1个城市参评，首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜。
中国财政科学研究院研究员白景明表示，东中西部财政资金补助的递增，体现的是现代财政制度下区域财力均衡原则。东中西部的各省份进行城市更新的财力支撑条件目前尚有较大差异。因此，中央财政要予以均衡考虑，确保城市更新的建设项目正常进行。
《通知》对示范城市在城市更新行动中的方向和资金管理提出了明确指导原则。在资金支持的具体方向上，示范城市将通过多种渠道筹集资金，系统化推进城市更新行动，统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等工作，优化城市空间布局，完善城市功能。《通知》明确，示范城市要按照因地制宜、因城施策的原则，突出本次城市更新的示范重点内容，有针对性地解决制约本城市发展的问题，避免“撒胡椒面”。
白景明认为，城市更新有助于发展条件基础较好的城市实现更高质量的发展，更好带动周边地区协同发展。同时，中央财政资金的支持使得达到条件的示范城市能带来更强的扩散效应，推动整体经济的持续增长。
重提严控债务风险
此外，《通知》也圈定了参评城市的大体范围：每省（区、市）推荐1个城市参评，首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜。
根据七普数据，我国目前共有21个超大特大城市，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明和大连。而长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11个省市，其中只有合肥、南昌、贵阳3座城市不在上述超大特大城市名单之中。
但与此同时，《通知》还提出了示范城市需要具备的三个硬性约束条件：建立推动城市更新工作的组织领导和协调工作机制，并制定示范城市建设工作方案；城市财力应满足城市更新投入需要，地方政府债务风险低，不得因开展城市更新形成新的政府隐性债务；近年来未在住房和城乡建设领域出现重大生产安全事故或重大负面舆情事件。
此前，网传国办“35号文”《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》界定了12个债务高风险重点省份，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。其中，天津和贵州、云南2个省份的主要城市在上述重点倾斜的城市范围内。而在住建领域安全事故方面，湖南长沙曾在2022年出现过一起特别重大居民自建房倒塌事故。因此，这些约束条件或将对天津、贵阳、昆明、长沙等城市的申报造成一定的影响。
广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，近年来，新一轮城市更新和城中村改造始终在强调防范地方政府隐性债务再次扩张的问题。地方政府的债务担保，一旦出现风险，最终还是会将压力转嫁给财政部门，因此在做这项工作时要求方案资金平衡，不要产生地方政府隐性负债的要求也是必然的。
此外，《通知》还提出，示范城市应与现有政策做好统筹衔接，具体项目上不得重复使用2023年增发国债资金、中央预算内投资、车购税资金、超长期特别国债等其他渠道中央财政资金，防止交叉重复。并且要按照预算管理有关要求开展绩效评价，绩效评价结果将与中央财政资金拨付挂钩，对绩效评价结果较差的示范城市，将视情况缓拨、扣减补助资金。
大力推动城市更新具有多重现实意义
去年底召开的中央经济工作会议提出，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。住建部也多次表示，通过城市基础设施更新改造工程，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境，推动建立“好社区、好城区”，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变，着力解决好人民群众急难愁盼问题，助力城市高质量发展。目前，城市更新大致有三类：第一类是综合整治，更强调建筑硬件升级和空间改造，主要以老旧小区改造和公共空间治理为主。第二类是有机更新，一般是厂房、写字楼、商业等业态的更新。这不仅包括硬件升级，还包括更新内容，通过新的产业导入来提升资产价值。第三类是片区更新，这也是各地政府尤为重视的领域。这种更新形式多样，有拆除重建的，也有产业、商业、老旧小区的改造等。
大力推动城市更新具有多重现实意义。一方面，城市更新将为改善居民生活质量创造条件。在高质量发展阶段，不断满足人们对美好生活的追求，是经济社会发展的重要目标之一。在城市更新过程中，通过增加绿地植被，能够持续改善城市生态环境；通过更新燃气、供水、排水、供热等老化管道，能够增强城市的安全韧性；通过推广数字化、网络化、智能化服务，能够使城市运行更高效；通过保护好城市历史文化遗存，能够延续城市文脉。近年来，随着城市更新行动速度加快，民众的获得感、幸福感、安全感也得到不断提升。
另一方面，城市更新将为拉动投资需求增添动力。无论哪种城市改造类型，都需要大量的投资。以“城中村”改造为例，据测算，从去年开始的新一轮超大特大城市“城中村”待改造面积或超13亿平方米，每年可拉动近万亿级投资，预计改造的全周期投资额在10万亿元以上。再以此次重点支持的城市管网改造项目来看，以目前的改造速度，未来几年我国将每年改造10万公里以上地下管网。据初步测算，在整个“十四五”期间，全国地下管网改造投资将超过万亿，行业发展前景广阔。由此可见，以城市更新提振投资需求显然具有积极意义。
当然，在推进城市更新的过程中，还有一些现实问题亟待解决。比如在理念上，不能把城市更新等同于大拆大建；在中央财政进行补助、地方政府需要配套资金的时候，地方政府要量力而行，不能因为开展城市更新而形成新的隐性债务；在公益性强的城市改造项目中，如何吸引社会资本参与其中，也是一门需要预习好和完成好的“功课”。总而言之，如何根据城市更新的实际需求创新运营模式，同时兼顾参与各方的利益和诉求，努力实现多方共赢，是进一步开展城市更新示范试点的重要任务。
关于开展城市更新示范工作的通知
财办建〔2024〕24号
各省（自治区、直辖市）财政厅（局）、住房城乡建设厅（局）：
为贯彻党的二十大关于“实施城市更新行动”的要求，落实中央经济工作会议具体部署，自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，重点支持城市基础设施更新改造，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境，推动建立“好社区、好城区”，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变，着力解决好人民群众急难愁盼问题，助力城市高质量发展。现就有关要求通知如下：
一、工作目标和原则
财政部会同住房城乡建设部通过竞争性选拔，确定部分基础条件好、积极性高、特色突出的城市开展典型示范，扎实有序推进城市更新行动。中央财政对示范城市给予定额补助。示范城市制定城市更新工作方案，统筹使用中央和地方资金，完善法规制度、规划标准、投融资机制及相关配套政策，结合开展城市地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工作，不断推进城市更新工作。力争通过三年示范，城市地下管网集约敷设水平和安全性稳步提高，生活污水收集处理效能显著提升，市政基础设施短板弱项得到有效改善，持续推动老旧片区宜居环境建设，满足人民高品质生活需要，并形成可复制、可推广的模式和经验。
二、支持范围和申报条件
城市更新示范工作支持对象是地级及以上城市。2024年，每省（区、市）可推荐1个城市参评，首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。
示范城市需同时满足以下基础条件：
1.建立推动城市更新工作的组织领导和协调工作机制，并制定示范城市建设工作方案；
2.城市财力应满足城市更新投入需要，地方政府债务风险低，不得因开展城市更新形成新的政府隐性债务；
3.近年来未在住房和城乡建设领域出现重大生产安全事故或重大负面舆情事件。
三、遴选组织方式
示范城市选拔采取竞争性评审的方式选拔确定，重点向基础工作扎实、条件俱备、积极性高的城市倾斜。
（一）省级推荐。省级财政、住房城乡建设部门对照示范工作要求，择优推荐本地区符合条件的城市参与评审，组织编制实施方案，并提供必要的支撑材料。
（二）书面评审。财政部、住房城乡建设部组织专家对城市申报方案进行审查、打分。按照120%差额比例确定进入现场答辩的城市名单。
（三）现场答辩。进入现场答辩的各城市派员参加公开答辩，现场打分、现场公布排名，前15名为入围城市。
（四）集中公示。入围城市经过公示，无异议的确定为示范城市。存在异议并经查实的，取消示范资格。
四、补助标准和支持范围
（一）中央财政资金补助标准。中央财政按区域对示范城市给予定额补助。其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。
（二）资金支持方向。示范城市通过多种渠道筹集资金，系统化推进城市更新行动，统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等工作，优化城市空间布局，完善城市功能。具体包括：
1.城市地下管网更新改造。对城市燃气、热力、给排水、电力等城市地下管网实施更新改造，因地制宜推进城市地下综合管廊建设，提升城市地下管网整体水平。
2.城市污水管网全覆盖样板区建设。对污水处理管网按照“厂网一体”的模式进行更新改造，提升污水收集处理效能。
3.市政基础设施补短板。对生活垃圾分类、综合杆箱、物流设施等市政基础设施进行提升改造，补齐城市基础设施短板弱项；提升城市绿地服务功能，推进口袋公园建设和绿地开放共享。
4.老旧片区更新改造。对历史文化街区、既有公共建筑、公共空间等进行节能降碳等提升改造，持续改善建筑功能和提升生活环境品质。实施城市功能完善工程，推进适老化适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。
示范城市要按照因地制宜、因城施策的原则，突出本次城市更新的示范重点内容，有针对性的解决制约本城市发展的问题，避免面面俱到、“撒胡椒面”。同时，应与现有政策做好统筹衔接，具体项目上不得重复使用2023年增发国债资金、中央预算内投资、车购税资金、超长期特别国债等其他渠道中央财政资金，防止交叉重复。
五、日常跟踪、监督检查及绩效管理
省级住房城乡建设、财政部门应建立对示范城市的日常跟踪及监督检查机制，及时将示范城市的任务落实、存在问题及经验做法等报住房城乡建设部、财政部（原则上每个典型示范城市每年不少于1期）。其中，住房城乡建设部重点检查任务完成情况，财政部门重点检查财政资金使用合规情况。住房城乡建设部、财政部将在汇总地方上报情况的基础上，对示范城市开展抽查。
财政部、住房城乡建设部按照预算管理有关要求开展绩效评价。财政部主要负责绩效评价方案制定、指标设置等，住房城乡建设部主要负责方案组织实施、任务完成情况核实等。绩效评价结果将与中央财政资金拨付挂钩。对绩效评价结果较差的示范城市，将视情况缓拨、扣减补助资金。
六、其他事项
（一）参与申报的各省级财政、住房城乡建设部门应于5月24日前联合行文报送财政部、住房城乡建设部，并组织申报城市通过财政部、住房城乡建设部邮箱报送电子版（含佐证材料），或通过光盘等移动存储方式邮寄，申报材料不得包含任何涉密文件、涉密内容。
（二）为落实过紧日子要求，各申报城市应紧扣要求编制工作方案，避免委托中介机构“编本子、讲故事”，印制豪华材料等情况，切实减少申报工作相关支出。申报材料除正式文件外，实施方案及相关支撑材料一律报送电子版。
（三）请各地严格按照通知明确的数量和要求推荐城市、报送材料等，并对报送内容真实性负责。对不按要求报送或申报内容明显不实的城市，将取消当年申报资格。
财政部办公厅 住房城乡建设部办公厅
2024年4月30日
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