农民有地可种的高标农田建设

一、高标准农田建设力度加强

近年来，我国史无前例地增加了高标准农田建设的力度。《全国国土规划纲要(2016—2030 )》提出到2030年建成12亿亩高标准农田。2022年党的二十大报告和中央一号文件都指出要逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，即为15.46亿亩。与此同时，中央和地方也投入大量资金到高标准农田建设中来。如中央2019-2022年每年都投入约一千亿元高标建设资金。中部某省2022年中央、省市县四级共投入约150亿元高标建设资金。

高标准农田是指土地平整、集中连片、水利健全、农电配套、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、持续高产稳产的农田。高标准农田建设极大改变了农村土地碎片化和水利设施年久失修两大痼疾难题。从全国来看，农民家庭承包地分成6~20块碎田为普遍现象。如中部农村某农户家20.5亩承包地分散为3片19块小田，另一农户家16.9亩承包地分为12块小田。农村堰塘淤积、渠道毁损问题也广泛存在。高标准农田建设的土地平整、破除田埂、水泵提灌等水利配套，使农田平坦连片、旱涝保收，是利国利民的工程和粮食增产增效的基础。

二、高标准农田建设后农民无地可种

广大农民对于高标准农田建设也是翘首以盼、欢欣鼓舞，期盼着终于可以轻轻松松种田了。可现实往往事与愿违。高标准农田建设后，政府想要推动农业大机械化，粮食企业和社会资本想要大规模流转土地，双方合力下，农民被劝退，土地由社会主体集中种植，农民“望地兴叹”。如中部某省一乡镇在做过全域土地整治后，便将高标准农田流转给了一家田园综合体公司、一家品牌大米企业来开展稻鸭连种。东部某省一村庄原本有50-60个小大户，但在高标准农田建设后，村两委就通过做农户工作将全村2000亩地集中流转给某种子公司种植。这种现象在全国十分普遍。政府劝退农户、力推粮企和社会资本流转土地的背后，是因为觉得大规模种植是大机械化、大统防统治，更加符合“农业现代化方向”。

一般认为，农民可以在流转土地后进城打工，既能拿租金又有务工收入，实现双重增收。理想很丰满，但现实很骨感。实际上，60岁以上老年农民在城市很难有就业机会。大城市用工规范、中青年人聚集，60岁以上的超龄用工受到严格限制。近年来建筑工地更是集中清退超龄农民工。老年农民工只能在中小城市、县城和小镇进行零散地非正规就业。中西部地区市域和县域经济不发达、就业机会少，老年农民只能返乡又无地可种，就成为乡村闲散人员。

三、当前农民种田需求及农民与现代农业相衔接

当前我国农村有两类农民群体有种田的能力和需求。所谓农民即本组本村农户，土地是集体经济组织分配给他们或本集体成员的生产资料。他们具有集体经济组织成员身份并且想要利用土地生产资料。这两类农民群体是指：一类是小农户，一类是小大户。小农户是种植自家承包地的自耕农，种植面积为二三十亩，以60-75岁间的老年农民为主。小农户一般自持自驾小机械种植，采取稻麦、油菜、蔬菜瓜果轮作的方式以增加收入。小大户是在本村本组流转土地的中青年农民、返乡农民，受资金能力和田间管理范围限制，种植面积一般为几十亩至三百来亩。小大户种植需要购买农机社会化服务。在中西部农村，有种植能力和意愿的小农户占种植主体和面积60%-70%；小大户占30%-40%。东部农村则呈现比例倒挂格局，有种植能力和意愿的小大户占60%-70%，且年龄也有所提高，70岁以下农户都可以成为小大户。

（一）小农户的种田需求

放弃自耕而转为收土地流转费，虽然可以让小农户不劳而获租金，但却增加了老年农民家庭开支，使家庭收入“入不敷出”。小农户依赖土地为生，种田需求最高。通过两个例子予以说明：

例1：老年农户将20亩承包地全部流转出去，租金按照中西部标准约600元/亩/年，收入为1.2万元/年。但是农户要买米面油，没有种稻谷也就无法养殖鸡鸭鹅，还要买肉蛋。一万元的年收入根本无法支撑老年人一年的吃喝消费。

例2：老年农户自耕情况下，一亩地纯收入约800-900元，20亩田的收入为1.6万元/年。农户自耕一般会轮作一些油菜、豆瓜等效益更高的经济作物，年收入可以达到近3万元。值得注意的是，这3万元是可存储的收入。因为种了田，就无需购买米面油，有了稻谷可以养殖鸡鸭鹅，也无需购买肉蛋。

也就是说，流转土地的小农户只有租金收入，这租金收入远不足以支撑农户口粮消费。自耕土地的小农户却可以减少口粮消费，并且有了粮经轮作的更高收入。中部地区老年人将自耕状态称为“只要不生病，吃喝用不尽，瓜菜鸡鸭都有”的生活状态。这就是为什么，一些60岁流转土地的老人，拿着租金陷入贫困；而70岁自耕老人，生活却相对富足。在此情况下，就需要重新理解“农民劳动与土地资料”相结合的意义，以及何为农民“经营性收入”。收租并不算经营性收入，自耕后销售才是经营性行为。

（二）小大户的种田需求

农村中因照顾老人小孩、身体原因或不适应城市生活而返乡的中青年人，有着强烈的在本村本组承包百来亩土地的意愿，以弥补无法外出务工所带来的家庭经济收入损失。返乡中青年在村包地，是兼顾照顾家庭和赚取经济收入的方式。小大户的种植为适度规模经营。适度规模经营有两个标准：一是种田收入约等于进城打工收入；二是夫妻管理，不需要雇工进行田间管理、协调放水等。东部某省一位返乡80后，在村流转六七十亩地种植，粮经轮作一年约有十余万元的收入。他介绍，想要返乡的朋辈群体其实很多，但大多“抢不过”外来社会资本。小大户经营成本低、灵活度高，建设农村社区意愿和能力强，机械化程度高，应是东部地区农业经营和乡村振兴主力军。

（三）农民与现代农业相衔接

何为农业现代化？理论界和政策界往往将农业现代化等同于大机械生产、大规模植。甚至机械越大、机械化作业面积越大，就越是农业现代化。实际上，现代农业应该是广义的，只要是告别了牛耕人力、使用机械生产，只要是形成一定规模，都应该属于农业现代化范畴。农业现代化既是与工业化相匹配的生产模式，也是与农民市民化进程相适配的经营状态。

大规模机械化作业并不一定比农户种植更集约、更有效益。美国工业化转型期的大农场经营就被认为是“懒散马虎”的粗放经营，不如东亚农业精耕细作更集约。我国东部地区小大户种植扣除流转费和农机服务成本后，亩均收益为400-600元；中部地区小农户自驾机械自耕，亩均收益为800-900元。此外，小农户自驾自持的小拖拉机、小插秧机、打药设备等，价格仅几千、一两万元且可使用多年。大机械动辄几十万元且三五年就要报废，折旧成本极高。

因而，农户与现代农业相衔接，并不是将农户嫁接到大机械生产、大规模经营的雇工中，而是让农户掌握土地生产资料，运用机械的适度规模经营。

高标准农田建设是适配农民运用机械生产的条件，对于满足当前农民种田需求具有重要意义。第一，农田整治后，土地再也不是东一块西一块了，农民再也不用跑来跑去耗费油费。第二，水利配套后种田旱涝保收，降低了农户亏损的风险。2022、2023年南方省份连续大旱，许多农户都因为水利不好而绝收，高标准农田则有保障许多。第三，连片种植后，放水、田埂、地界等矛盾纠纷减少，降低了农业生产合作组织成本，使农户更愿意种田。

四、粮企和社会资本流转高标准农田不利于分散经营成本和风险，不保稳定

粮种企业、社会资本因实力雄厚在土地流转中颇受青睐，被认为是保粮食生产安全的重要力量。但粮企和社会资本流转土地情况下，政府的财政负担更重和风险责任更大。

第一，粮企和社会资本进行土地流转会抬高土地流转费，使我国农业经营成本整体提高。目前土地流转费在农业经营成本中占比已接近1/3，令微薄收益的粮食生产雪上加霜。粮企和社会资本流转土地会遇到想要种田的小农户、小大户的反对，农民也会因不信任粮企等原因坐地涨价。粮企和社会资本只能通过提高租金形式增加流转竞争力和筹码。

第二，粮企和社会资本进行土地流转前三年需要政府持续的资金投入。高标准农田需要种植三年才能成为真正的“高标准农田”。刚建成的高标准农田因土壤松动、生土外翻等原因，亩产极低，且容易损坏机器导致农机服务费用高。粮企或者社会资本即可能以亏损等为由，要求政府予以项目补贴。此外，不断完善的基础设施建设，如道路、桥梁、渠道等也需要财政资金。小农户、小大户数量太多，客观上无法补贴，养田和设施建设成本被分散，也无需补贴，节约了政府资金。

第三，粮企和社会资本经营的风险与政府责任捆绑度更高。粮企和社会资本的租金、农机服务费、农资费用、雇工费等投入成本高，且大规模经营风险集中，一旦因自然灾害或粮价下跌遭遇亏损即可能是无法翻身或承受的巨大亏损，需要政府“救市”。粮企和社会资本土地流转规模大，需要由村级组织协调土地流转，在农户看来，这即为基层组织和政府隐性承担土地流转费保证的担保责任。

数量众多的小农户、小大户经营反而是分散经营成本和风险的有效途径。而且，高标准农田建设资金来源于财政资金，是以政府财政供给农村公共品。农田建设本应是方便农民种田、满足农民公共品需求的，但土地向粮企和社会资本流转却是“政府整田，企业种地”，公共品建设的意义弱化。

五、高标准农田建设后的两种土地流转思路

高标准农田建设后，关于土地向谁流转、向谁集中，可分为两种思路：

一种是“人地一体”思路。农田建设后将农田还给农户。此时，田埂已拆除、地块已模糊，村庄可采取“确权确亩不确地”或承包经营权互换方式，重新抓阄分配或流转土地经营权。这种思路是以整田促村民自耕地的土地连片，促进农民与土地相结合，解决土地细碎化的同时，也防止了农户私下流转土地的二次碎片化。湖北沙洋按户连片、江苏盐城亭湖区小田并大田“三块地”改革，即是采取这样的思路。

一种是“人地分离”思路。农田建设后将农田流转给粮企和社会资本，小农户、小大户不再占有本组本村农田。我国诸多政策中推动土地规模流转、推进“全托管”服务与新技术、新机具推广相结合，以及基层组织和政府的招商引资粮种企业做法，即是延循这样的思路。

六、基于让农民有地可种的高标农田建设建议

基于高标准农田方便农民生产、稳健推动农业现代化的原则，提出若干建议：

第一，高标准农田建设主抓土地平整和防旱防涝两项。高标准农田建设涉及田、水、土、路、林、电、技、管8个方面。按照中央政策规定，高标准农田建设标准为3000元/亩。此金额不能支持8项建设标准，一些地区农村就将资金优先投放于修路，实际上并没有改善土地细碎、高低不平和水利损毁等问题。政策文件中应规定，高标资金优先且主要用于土地平整和配套水利。

第二，高标准农田建设是土地整治，不应以土地整治推动土地流转或先流转再整治。将土地整治与土地流转相分离，农田建设是为了健全农村公共品供给、方便农户种植，并不是为了实现规模经营。高标准农田建设后，农田如何使用，应先满足农民种植意愿、由农民决定，谨防基层组织和政府代农民决定的直接流转。

第三，高标准农田建设后，土地集中和大规模流转应以优先保障小农户和小大户的种植需求为前提。当前农业经营主体是小农户和小大户，他们是农民的一部分，不仅依赖土地为生，还能够参与村庄人际关系维护、乡村治理，防止乡村空心化。

第四，高标准农田建设后应建立合理土地流转费价格形成机制，防止高流转费挤压农业经营合理收益空间。

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