详细解读环保PPP模式与PPP项目

一、两会PPP

两会PPP提案

两会期间，全国工商联《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》《关于进一步完善政策鼓励民间资本参与PPP的提案》两份提案被环保、基础设施等领域的企业家在“朋友圈”积极转发。

“PPP总体来说是一个非常重要的创新方向，经验不足、不够成熟是不可避免的，任何事情都需要一个发展过程。”全国政协委员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康接受中华工商时报记者专访时表示：“但在创新发展中，抓住这样一个制度供给的伟大创新，对于一系列相关的改革和发展将产生六大正面效应。”

首先，从政府的视角来看，面对中国城镇化和老龄化，未来长期发展要实现民族伟大复兴的战略目标，推进PPP的创新势在必行。

其次，可以把政府、企业、专业机构等所有相关各方的相对优势结合在一起，形成一个在公共服务、硬件支撑以及项目管理运行体系中“1+1+1>3”的绩效提升机制。

第三，一大批偏好与政府实行长期合作的、愿意合作期内获取“非暴利但可接受”投资回报水平的企业和资本，其生存和发展有了更大的舞台和空间。

第四，混合所有制如果能与PPP天然对接，它发展的过程就有望比原来设想的更快。按照混合所有制形成产权架构，国有企业的改革和民营企业的发展，完全可以争取实现共赢的发展，其意义是全局的和长远的。

第五，可以作为选择性的“聪明投资”来增加有效供给，把实际上为数可观的一批所谓过剩产能，便捷地、可靠地转为有效产能。

第六，与“全面依法治国”天然对接，倒逼、催化中国法治化高标准营商环境的打造。如果没有形成一个让社会资本认可的、可预期的、踏实的法治保障，PPP是不可能有可持续性的。

“问题导向才能解决问题，现在还有很多攻坚克难的事情，态度积极，要不回避问题。”贾康说，目前看到的具体情况是，大城市、中心城市的项目，确实比较多地被国有企业拿到手，但是靠近低端的、市县级的、为数众多的PPP项目，国有企业顾不过来或不感兴趣;这些项目其实也有很多大规模的，很多民营企业正是抓住了这样的机会。

二、环保PPP模式与PPP项目

环境治理服务分类和发展趋势

(一)分类

环境治理服务可以分为两大类，一类是工业领域，该领域企业技术相对复杂且比较分散。另一类是市政领域，主要以生活污水处理、垃圾处理为核心，以PPP特许经营为主，规模相对集中。

该领域环境治理需要的资金投入量大、时间长、回报率低但较稳定，因此，具有资本沉淀性强、收益稳定的特点。细分领域包括：市政污水、市政供水、工业废水、污泥、餐厨垃圾、危险废物、土壤修复、垃圾焚烧、大气污染防治、VOCs等。

(二)发展趋势

环保监管趋严，成为催生市场的根本动力。

产业层面，随着大气、水、土三大行动计划的相继发布，产业规模大幅扩容，新兴领域释放。全联环境商会前任会长、桑德集团董事长文一波预计，“十三五”期间环保市场空间将达17万亿，其中土十条为10万亿，海绵城市3万亿，水十条2万亿(黑臭水体0.7万亿，乡镇污水处理0.2万亿，其他1.1万亿)，大气十条1.7万亿，地下管廊0.9万亿。

2017 年2 月28 日，A 股首只环保ETF--广发环保ETF 上市。据业内人士分析，今年环境服务业行业收入约7628亿元，到“十三五”末则将增长至2.3万亿元。环境治理服务是环境服务业的主战场，产值规模大。

环境领域PPP，除市政污水、垃圾领域外，其他尚是新生事物。环境领域PPP 项目普遍具有三个方面的特点: 一是公益性强，环境具有公共物品特性;二是复杂性强，环境保护领域面广;三是技术性强。

以水环境保护为例，包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型，不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异，且资金来源和投资回报也较为不同。

环保PPP 项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，技术的专业化程度较高。以最常见的市政污水深度处理为例，从一级B 提标到一级A，技术方案可选用混凝过滤，或者人工湿地等。两者在占地、基建、投资、管理(电耗、加药、人工、维修)、效益等差异较大，需要结合项目用地情况、自然条件、投资预算、管理水平、预期效益等，综合考虑。

环境领域推进PPP 模式需结合自身特点和实际，要重点明确和关注以下问题：

环境PPP 项目推进需分清轻重缓急，将资金用于最为急需且具备条件实施的项目；

环境综合整治项目尤其强调其可操作性；

环境PPP 模式推进需加强政策引导和模式创新；

加强监管是环境PPP 项目发挥环境效益的关键；

环境PPP 项目要更加关注供给质量和效率的提高。

(二)PPP 项目合作模式选择

经营性项目：对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(PPP)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

准经营性项目：对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(PPP)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

非经营性项目：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

(三)社会资本准入条件

除本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业外，建立了现代企业制度的境内外企业法人均可参与本级政府PPP 项目建设运营，包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。

(四)PPP 项目的回报机制

PPP 模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮，项目合作周期原则上不超过30 年(含30 年)。

设立PPP 项目专项资金，用于PPP 项目前期开发费用补助、PPP 项目补贴、项目注资参股等。财政部门将政府财政补贴PPP 项目支出纳入本级政府财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。

(五)项目的退出机制

1、退出条件。因不可抗力、合同主体违约或其它情形导致合同无法履行的，PPP 项目可以终止退出。

2、退出流程。发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构会同财政部门制定退出方案，报同级政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。

项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

(六)几点探讨

一般来说，建设中小型污水项目的投资较大，因而对投资方(企业)来讲，应充分考虑其实际面临的问题，在项目融资、工程建设和运营管理模式等方面寻求适合自己特点的PPP 方式。

2、工程建设。投资方(企业)在以PPP 模式建设污水项目时，在建设内容和建设方式上应有自己具体规范的模式。

(1)技术路线的确定：污水处理项目设计方案的比对、确定，处理工艺的选择，主要设备的选型等，均应根据实际情况来确定。

(2)工程项目的实施：作为建设主体，应可以直接参与或独立完成整个建设项目，参与项目设计、地质勘探、环境影响评价、项目立项、工程限价、融资、工程招投标、建筑施工、竣工验收等全过程的管理，消除中间环节，减少和避免在设计、施工、安装之间产生的扯皮现象，加快项目进度，提高投资效率，保证建设质量。

3、技术管理。投资方(企业)应发挥好专业技术优势，组建专业运营分公司，严格执行相关制度，认真贯彻落实城镇污水项目运行、维护及安全技术规程，加强对运行维护人员的培训，提高业务人员技术水平，完善包括岗位职责、操作规程、运行记录、化验分析、安全管理、应急预案、运营考核、绩效考评等在内的各种管理制度。

内容及落实办法。同时，当地政府在项目建设实施、运营管理中应当提供的服务内容以及投资方(企业)运营污水处理项目应达到的环境目标等均应明确在协议中体现出来。

5、监督体制。当地政府授权的污水处理主管部门要严格执行城市排水许可制度，强化污水处理项目进出水水量、工艺运行、安全生产、关键岗位操作、水质化验、污泥处理处置、信息系统等环节的监督管理，保证污水处理设施安全正常运行。

6、政策环境。当地政府和投资方要充分关注、利用国家和省、市的相关政策，保障污水处理项目建设运营健康发展。这些政策文件对缓解资金压力、提高管理水平、保障项目安全运营至关重要。

7、风险控制。项目存在的风险是多方面的。项目评价应结合项目的实际情况，从参与各方(包括政府、招商人、 投资人、银行、保险公司等)角度对项目风险进行描述和分析，以期使招商人在招商项目结构设计和安排相关权利义务关系之前对风险的性质、风险管理人和管理方法有更深入的认识，使项目结构更加合理，运作过程更加顺畅。

（信息来源中国环保产业协会）