4月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》正式对外发布。这是“十五五”开局之年，党中央、国务院对节能降碳工作作出的最新系统部署。

中共中央办公厅 国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见

《意见》开宗明义，将节能降碳定位为推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的重要抓手，定位为维护国家能源安全、促进产业提质升级的重要支撑，清晰廓清了节能降碳与高质量发展的辩证关系。

一、出台背景：“十四五”目标完成，但形势依然严峻

“十四五”以来，各地区、各部门认真落实全面节约战略，扎实推进全社会节能降碳，全国能耗强度和碳排放强度降低目标均顺利完成。但与此同时，当前我国节能降碳形势依然较为严峻，能源结构偏煤、产业结构偏重、环境约束偏紧的国情没有改变，化石能源和传统产业占比仍然较高，经济社会发展全面绿色转型仍面临不少困难挑战。

“十五五”时期是实现碳达峰的决胜阶段。中办、国办此时印发《意见》，对推进新形势下的节能降碳工作作出系统部署，对于更大范围、更大力度凝聚全社会共识，更好发挥节能降碳对推进碳达峰碳中和、保障国家能源安全、实现高质量发展等方面的支撑作用具有重要意义。

二、总体要求：节约优先贯穿全过程各方面

《意见》明确，一以贯之坚持节约优先方针，把节能降碳贯穿经济社会发展全过程各方面，坚决遏制能源消费总量不合理增长，持续提升能源资源产出效率，从源头有效减少碳排放，为实现碳达峰碳中和、加快经济社会发展全面绿色转型提供有力保障。

《意见》共提出六方面18条措施，系统部署了协同推进节能降碳与绿色转型、大力推进重点领域节能降碳、进一步加强节能降碳监督管理、强化节能降碳工作支撑保障、动员全社会参与和践行节能降碳、加强组织实施等重点工作。

三、两大统筹：处理好节能降碳与产业、能源的关系

《意见》强调“两个统筹”，从全局高度把握节能降碳工作方向。

一是统筹节能降碳与产业优化升级。加强节能降碳与产业规划、产能调控等政策衔接协同，强化节能降碳激励约束和标准提升引领，持续降低产业对能源的依赖。大力推广节能低碳、清洁生产技术装备和产品，积极推行市场化节能降碳服务，支持运用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。有力有效管控高耗能高排放项目，依法有序推进落后低效产能和工艺设备出清。加快发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业，大力发展绿色低碳产业。推进零碳园区建设，发展以绿色能源制造绿色产品的“以绿制绿”模式。

二是统筹节能降碳与能源绿色转型。处理好节能降碳和能源安全的关系，科学调控能源消费总量，严格控制化石能源消费，深入推进减煤控油，推动煤炭消费和石油消费逐步达峰。合理控制煤电装机规模和发电量，大力发展非化石能源和新型储能，加快建设新型电力系统，科学布局抽水蓄能，创新发展绿电直连、智能微电网等业态，推动新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电需求。

四、五大领域：全面推进重点行业节能降碳

《意见》对工业、建筑、交通、数字基础设施、公共机构五大领域作出具体部署。

工业领域：全面提升钢铁、有色、石化、化工、建材等重点行业能效水平，聚焦生产工艺、主要工序、重点设备等深入实施节能降碳诊断，组织实施一批工业节能降碳工程。深化工业园区节能降碳，推动供热、制冷等基础设施共建共享，加强企业间能量交换与梯级利用。

建筑领域：严格新建建筑能效管理，推动超低能耗建筑规模化发展，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”。结合老旧小区改造、清洁取暖等工作，积极推进既有建筑节能降碳改造。优化建筑用能结构，有序推进建筑光伏一体化建设，因地制宜推进余热资源和非化石能源供热替代。深入推进供热计量改革。

交通领域：大力发展铁路、水路运输，持续提升公路运输效率和绿色化水平，积极发展多式联运。持续推进绿色交通基础设施建设，推广节能低碳运输工具，积极发展电动（氢能）重型卡车和绿色燃料船舶，建设零碳运输走廊。

数字基础设施领域：推进算力、通信基站和机房等基础设施节能降碳改造，支持发展绿色低碳、集约循环的算力设施，严格电能利用效率等能效指标准入管理。

公共机构领域：推进公共机构节能降碳改造，加强公共机构能耗定额管理，推广能源费用托管等合同能源管理模式。

五、监督管理：指标严重滞后地区项目将缓批限批

《意见》在监督管理方面提出多项硬性举措。一是严格节能降碳审查评价。新（改、扩）建高耗能高排放工业项目在纳入国家规划布局以及履行审批、核准、备案手续时应制定碳排放等量或减量置换方案。二是定期开展节能降碳制度执行情况监督评估，对节能降碳指标严重滞后、审查评价能力不足的地区，依法依规调整或暂停其节能审查和碳排放评价权限，实施项目缓批限批。三是加强重点用能和碳排放单位管理，建立健全节能降碳管理档案，强化年度能源利用状况报告、碳排放清单等报送审查。四是强化节能降碳全流程监管，常态化开展能源消费相关指标跟踪监测，对目标进展滞后、指标不合理增长的及时提醒预警，视情精准采取调控措施。

六、支撑保障：研究设立国家低碳转型基金

《意见》从法律法规、标准体系、财税政策、技术创新、能力建设等方面强化支撑保障。一是健全法律法规，加快修改节约能源法，修改颁布可再生能源法。二是完善标准标识体系，加快完善重点行业能耗和碳排放限额等标准，围绕新领域、新业态制定实施一批节能降碳国家标准。三是强化政策支撑，研究完善工业重点领域差别化电价政策，优化居民阶梯电价制度，健全分时电价机制，研究设立国家低碳转型基金。四是加强技术创新应用，加快节能锅炉、永磁电机、高效制冷、绿色照明、高温热泵等先进适用装备推广应用。五是提升基础工作能力，强化节能降碳相关人员专业能力培训，完善国家及省级地区能源和碳排放年报、快报制度。

此外，《意见》还明确，地方各级党委和政府对本地节能降碳工作负总责，主要负责同志要切实履行好第一责任人责任。国家发改委为履行碳达峰碳中和统筹协调职责和节能主管部门，国有企业特别是中央企业要加强节能降碳示范引领。

七、行业解读：节能降碳与产业升级协同发力

厦门大学中国能源经济研究中心教授孙传旺表示，“《意见》一方面强化节能降碳与产业升级联动，既夯实了传统产业绿色低碳转型基础，又着力打造新兴产业绿色发展新能级；另一方面，强调节能降碳与能源绿色转型统筹，做好化石能源消费减量替代和非化石能源消费提升，高水平、高质量建设新型电力系统与新型能源体系。”-

节能降碳是推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的重要抓手，是维护国家能源安全、促进产业提质升级的重要支撑。此次《意见》的发布，标志着我国节能降碳工作从“方向指引”迈入“制度落地”的新阶段，为“十五五”绿色转型提供了清晰的行动指南。

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