2024年严查招商引资涉税问题，再生资源行业源头“开票难”如何破解？

今年的政府工作报告提出要“专项治理地方保护、市场分割、招商引资不当竞争等突出问题”。早在今年1月11日全国审计工作会议中，就提到“一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象”，随后在1月18日，国务院新闻办新闻发布会上国家税务总局副局长指出，要“严肃查处违规招商引资中的涉税问题”。

其实，清理税收优惠政策不是新话题，早在2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就明确提出 “按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”等内容。随后，2014年11月27日，国务院印发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)，明确提出“全面清理已有的各类税收等优惠政策”：

“各地区、各有关部门要开展一次专项清理，认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策，特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等进行全面梳理，摸清底数，确保没有遗漏”、“通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止;没有法律法规障碍，确需保留的优惠政策，由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。”

但是，国务院于2015年5月发布通知，暂停了上述国发〔2014〕62号文部署的税收等优惠政策专项清理工作，对已出台的违法税收优惠政策不再“一刀切”取消，而由各地各部门设立过渡期，逐步清理。

2023年以来，新一轮的税收优惠清理，是为了深入贯彻落实党的二十大关于构建全国统一大市场、完善公平竞争市场经济基础制度、破除地方保护和行政性垄断等重要部署。

2023年5月12日，国家市场监督管理总局发布了《公平竞争审查条例(征求意见稿)》，并向社会公开征求意见。其中，在“影响生产经营成本”审查内容提到：

政策制定机关没有法律依据、行政法规或者国务院规定依据，不得制定“给予特定经营主体税收优惠政策”、不得制定“安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩”政策、不得制定“对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策”等。

2023年6月28日，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部联合印发通知，部署全面清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。具体如下：

“此次清理范围涵盖国务院各部门和县级以上地方各级人民政府及其所属部门2022年12月31日前制定、现行有效的涉及经营主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，重点清理妨碍市场准入和退出、妨碍商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等妨碍建设全国统一大市场和公平竞争的规定和做法。”

在清理范围“影响生产经营成本”部分提到：

“1. 违法给予特定经营者优惠政策，如违法给予税收优惠、通过违法转换经营者组织形式不缴或者少缴税款等。

2. 违法违规安排财政支出与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。”

需要指出的是，我国的税权在纵向分配上属于集权模式，税收立法权高度上收中央，税权在实践中不断被侵蚀和分解，税收优惠的泛滥带来税收执法的统一性被破坏，也与中央提出的“落实税收法定原则”和全面推进依法治税的精神相悖。相较于2014年的清理模式，本轮税收优惠清理更加注重综合治理和依法推进，对于各地“没有法律依据、行政法规或者国务院规定依据”的区域性税收优惠都有被清理的潜在风险。

本轮专项治理的对象有两个，一个是各地政府和园区，另一个是相关的企业，特别是一些存在源头“开票难”的行业，比如再生资源回收、运输物流(网络货运)、灵活用工平台等，会成为涉税风险高发区。

发票是指单位和个人在购销商品、提供或者接受服务中开具、收取的收付款凭证，也是货物或服务购买方进行企业所得税税前扣除的凭证，增值税专用发票还是增值税进项抵扣的依据。包括再生资源回收、物流运输、灵活用工等行业，由于提供商品或服务的主体是个体户、零散个人，长期存在第一张发票 “开票难”的问题，导致增值税抵扣链条断裂，以及下游购买方无法进行企业所得税税前扣除，成为制约行业发展的税收难题。从目前我国税收征管的实践来看，目前可供选择的解决路径有以下三个方面：

1、自己开。根据《国家税务总局关于增值税发票管理等有关事项的公告》(国家税务总局公告2019 年第 33 号) 第五条规定，增值税小规模纳税人(自然人除外)发生增值税应税行为，需要开具增值税专用发票的，可以自愿使用增值税发票管理系统自行开具。选择自行开具增值税专用发票的小规模纳税人，税务机关不再为其代开增值税专用发票。因此，属于小规模纳税人的个体工商户可以自行开具增值税专用发票。

2、去代开。(1)由税务局代开。根据 《关于做好增值税发票使用宣传辅导有关工作的通知》(税总货便函〔 2017〕127 号) 规定，依法不需要办理税务登记的单位和个人，临时取得收入，需要开具增值税普通发票的，可以向税务机关申请代开增值税普通发票(可作为受票方企业所得税税前扣除凭证)。需要指出的是，按照现行税收文件，只有在特定情形下，自然人才可以向税务机关申请代开增值税专用发票。个人到税务机关代开发票后，应依法申报缴纳个人所得税。这个路径理论上是解决“开票难”的根本对策，但由于行业惯例、纳税意识、利润微薄、避税等原因，实践中绝大部分个人不愿意到税务局代开。(2)挂靠代开。按照现行税法规定，单位以挂靠方式经营的，挂靠人以被挂靠人名义对外经营并由被挂靠人承担相关法律责任的，以被挂靠人为纳税人(当然也由被挂靠人开具增值税专用发票)。(3)找有代开资质的第三方代开。目前，典型的如网络货运行业，按照《关于开展网络平台道路货物运输企业代开增值税专用发票试点工作的通知》(税总函〔2019〕405号)的规定，符合条件的网络平台道路运输企业可以为货物运输业小规模纳税人代开3%的增值税专用发票。

3、买方开。2024年3月13日，国务院发布了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，其中在完善再生资源回收企业税收支持政策方面，《方案》提出：推广资源回收企业向自然人报废产品出售者“反向开票”做法。

反向开票一般是指特定的交易情况下，由付款方向收款方开具发票。目前最为典型的是农产品收购发票——向农业生产者个人收购自产农业产品时，由付款方向收款方开具的发票。相关税法同时规定，农产品收购发票是可抵扣进项税发票， “农业生产者销售的自产农产品”免征增值税。再比如二手车销售统一发票，根据2022年商务部等部门联合发布的《关于搞活汽车流通扩大汽车消费若干措施的通知》(商消费发〔2022〕92号)，符合条件的企业从自然人处采购二手车，可以开具“二手车销售统一发票”作为过户凭证，但不得抵扣进项税。

此外，还可以通过简易计税方式解决增值税没有进项的问题，比如，根据《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》(财政部 税务总局公告2021 年第 40 号)，明确从事再生资源回收的增值税一般纳税人销售其收购的再生资源，可以选择适用简易计税方法依照 3%征收率计算缴纳增值税(但对于企业所得税税前扣除凭证问题仍未作出有效回应)。与此同时，针对企业所得税问题，除了获得相应的税前扣除凭证，还可以通过核定征收的办法解决。根据税收征管法第三十五条的规定，纳税人帐目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查帐的，税务机关有权核定其应纳税额。目前，针对再生资源行业部分省市按照应税所得率8%进行核定征收企业所得税(行业内普遍认为8%应税所得税率设置过高)。

最后，要强调的是，以上解决路径都要基于真实的货物服务交易、符合要求的挂靠资质、符合条件的代开资质，否则不仅无法做进项抵扣和所得税税前扣除，还会触发虚开增值税专用发票、偷逃税等行政及刑事风险。

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