资讯 | 2019年6月重点宏观政策解读

中共中央办公厅　国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》

1、文件解读

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，在较大幅度增加专项债券规模基础上，加强宏观政策协调配合，保持市场流动性合理充裕。

（1）支持做好专项债券项目融资工作

①明确金融支持专项债券项目标准。对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

②精准聚焦重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划内符合条件的重大项目建设。

③鼓励金融机构提供配套融资支持。对应实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目建设。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目建设提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

④允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金。符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

⑤确保落实到期债务偿还责任。省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入纳入政府性基金预算管理；项目单位对市场化融资承担全部偿还责任，开立监管账户，及时足额归集至监管账户。

（2）进一步完善专项债券管理及配套措施

①大力做好专项债券项目推介。地方政府要加大向金融机构推介符合标准专项债券项目力度，金融管理部门积极配合，按照商业化原则，加快专项债券推介项目落地。

②专项债券项目融资与偿债能力相匹配。地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估，需要金融机构市场化融资支持的，地方政府指导项目单位比照开展工作。

③信用评级和差别定价。推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设，形成地方政府债券统计数据库，支持市场机构独立评级，合理形成市场化的信用利差。

④提升地方政府债券发行定价市场化程度。促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。严禁地方政府及其部门通过金融机构排名、财政资金存放、设立信贷目标等方式，直接或间接向金融机构施压。

⑤地方政府债券投资群体。鼓励和引导银行、保险、基金、社保基金等机构投资者和个人投资者参与投资。适时研究储蓄式地方政府债券。鼓励资管产品等非法人投资者增加地方政府债券投资。利用证券交易所提高地方政府债券的便利性。推出地方政府债券交易型开放式指数基金。

⑥提高长期专项债券期限比例。专项债券期限原则上与项目期限相匹配。逐步提高长期债券发行占比，对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券。组合使用专项债券和市场化融资的项目，专项债券、市场化融资期限与项目期限保持一致。再融资专项债券期限，原则上与同一项目剩余期限相匹配。完善专项债券本金偿还方式，在到期一次性偿还本金方式基础上，鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式。

⑦加快专项债券发行使用进度。对预算拟安排新增专项债券的项目通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时回补。各地力争当年9月底前发行完毕。

（3）重大项目融资

①支持重大项目市场化融资。对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目，包括已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目，以及发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，金融机构可按照商业化原则自主决策。

②合理保障必要在建项目后续融资。在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对存量隐性债务中的必要在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。

③多渠道筹集重大项目资本金。鼓励地方政府通过统筹年度预算收入、上级转移支付、结转结余资金，以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许地方政府使用各类财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金，鼓励地方政府将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。

2、主要影响

（1）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，鼓励金融机构提供配套融资支持，有利于基建项目的顺利推进。

根据规定，目前铁路、公路、城市轨道交通、电力等项目的最低资本金比例为20%，城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。考虑到当前对地方政府隐性负债实施严格管控、终身追责，部分重大项目获批后，难以通过“隐性负债”渠道筹措资本金，项目实施进度缓慢。为此，《通知》一方面要求“多渠道筹集重大项目资本金”，另一方面则明确“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”。以上内容意味着部分基础设施、公共服务等领域的基建补短板项目将在资本金筹措上优先获得专项债资金补充。这样，一些前期进度受阻的项目有望加快落地；更为重要的是，20%的项目资本金到位后，这些项目可进一步通过银行贷款、信用债券等市场化融资渠道筹措建设资金，从而撬动更大规模基建投资。

此外，当前专项债对接的大部分为棚改和土地储备项目，2018 年新增专项债中的收费公路、轨道交通等基建项目占比仅为7.6%；今年1-5 月发行的8598 亿元新增专项债中，以上基建相关项目占比降至5.2%。预计年内还将发行的1.3 万亿新增专项债中，对接基建项目的发行占比有望提升，从而带动更多基建项目获得资本金支持，预计下半年基建投资增速有望回升。

（2）推出专项债+市场化融资的“组合拳”，引导金融机构加强金融服务，有助于保障重大项目后续融资。

《通知》明确了金融支持专项债券项目标准，将重大项目分成三类，并对不同类型项目资金来源进行了明确，其中对于收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重点项目，可以由项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。《通知》进一步明确了组合融资的可行性，对于金融机构依法合规予以免责，强调对金融机构依法依规支持专项债券项目配套融资的，不认定为隐性债务问责情形，有助于打消金融机构的资金投放顾虑。

（3）进一步完善了专项债券管理及配套措施。

《通知》要求大力做好专项债券项目推介，保障专项债券项目融资与偿债能力相匹配，强化信用评级和差别定价，提升地方政府债券发行定价市场化程度等，这将进一步丰富专项债券发行、定价、投资等方面的市场化改革，有助于发挥市场参与各方的主观能动性，优化资源配置效率。未来，随着相关基础设施的完善，地方政府债务管理将更加趋于制度化、规范化和透明化，政府债务期限结构更加优化，政府投融资效率也将进一步提高。

（4）有助于城投平台融资的进一步改善。

此次政策重点在于坚持隐性债务化解工作、遏制隐性债务增量政策基调的同时，进一步“开正门”，有助于融资平台公司融资环境的改善。一方面，《通知》允许项目公司根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资，鼓励金融机构为融资平台提供配套融资支持，允许项目单位发行公司信用类债券。另一方面，在严格依法解除违法违规担保关系基础上，对存量隐性债务中的必要在建项目，允许融资平台在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资，同时鼓励地方政府合法合规提供增信，保障债权人合法权益。随着政策效应的逐步释放，短期内城投平台融资将维持结构性宽松状态，尤其是承担铁路、高速公路、供电等国家重点支持项目建设的平台公司，城投债利差也将得到进一步修复。

（5）鼓励地方政府和金融机构支持重点领域和重点项目，有利于社会资本精准聚焦。

《通知》中涉及的重点建设领域和项目主要有：①重大战略：京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、海南全面深化改革开放；②乡村振兴战略；③棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持；④自然灾害防治体系建设；⑤铁路、收费公路、机场；⑥水利工程；⑦生态环保；⑧医疗健康；⑨水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施；⑩其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。社会资本可针对上述领域关注已纳入国家及省市县“十三五”规划的重点项目，推进“专项债配套市场化融资项目”落地。