资讯 | 2019年5月重点宏观政策解读

政府投资条例

１、文件解读

2019年5月5日，国务院发布了《政府投资条例》（简称《条例》），《条例》将于2019年7月1日起正式实施，从政府投资的投资决策、年度计划、项目实施、监督管理四个角度对政府投资行为提出了要求。要点如下：

（1）政府投资定义

政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

（2）政府投资范围

政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

（3）政府投资方式

政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

（4）政府投资管理职责

国务院投资主管部门依照本《条例》和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本《条例》和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本《条例》和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

（5）政府投资决策程序

政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。

对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

（6）政府投资年度计划

国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。

（7）政府投资项目实施

政府投资项目开工建设，应当符合本《条例》和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

（8）政府投资项目监督检查

投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

2、主要影响

（1）《条例》的政策内涵

从政策路径的角度来理解《条例》可发现，宏观政策走向是从限制地方政府融资，到遏制隐性债务，再到规范地方政府投资。在投资持续扩张的同时，地方政府隐性债务规模也在快速扩张，因此自2016年下半年政策开始着手“去杠杆”，同时培育经济增长新动能，以实现经济转型。政策路径可分为三个层次，一是限制金融机构，从资金来源的角度堵住金融机构给地方政府“违规”融资的渠道，主要是通过2018年4月发布的资管新规，以及财政部在2018年3月发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》；二是直接遏制地方政府增量隐性债务，2017 年7月政治局会议提到遏制地方政府增量隐性债务，2018年初进一步收紧，通过统计、审计地方政府存量隐性债务，要求地方政府定时上报；三是规范地方政府投资，从资金去向的角度约束地方政府投资端的权力，也就是此次发布的《条例》。

（2）《条例》对政府投资规模的影响

《条例》规定，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。同时政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。上述规定对政府的财政能力约束提出了严格要求，基于地方政府财力水平，政府投资项目规模或将面临调整。

《条例》7月1日开始实施，要求地方年度投资计划要和本级预算匹配，可能会影响到已发布投资计划和预算不匹配的省市。按照以往年份情况来看，在地方年度政府项目投资计划发布之后，年中经地方人大批准之后可进行调整。由此可见，如已发布的政府年度投资计划不能与本级预算匹配，后续将面临调整。

（3）《条例》对城投平台的影响

受《条例》影响的不仅仅是狭义政府投资，包括城投平台项目在内的广义政府投资同样受到《条例》影响。《条例》要求“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”，地方政府投资规模将有所降低，资金来源主要依靠财政预算和地方债。对城投平台的影响主要有两点：一是城投面临的融资压力下降，政府投资项目的资金由财政解决，投资规模与财力直接挂钩，这与当前严控新增隐性债务的做法相一致；二是由于地方财力有限，未来与政府相关的项目可能缩减，新增项目可能以营利性目的为主，城投的转型压力上升。

对于基建项目，尤其是没有现金流的非经营性项目，当前城投平台主要有两种方式参与：一是平台代建，收取5%-10%的代建费，项目资金主要来自于财政资金和地方政府债，基本符合政府投资《条例》的要求，但在一些不规范的地方，仍有平台垫资的情况出现，未来这部分可能受到限制。二是平台“自建”，地方政府以土地出让金、税收分成等形式与平台分成。以往由平台建设的BT或者政府购买服务项目，政府需要进行回购，也就是说地方政府主要依赖城投平台利用自有资金及融资进行项目建设，待项目竣工验收后，由地方政府进行一次性或者分期回购（支付城投平台建设投资），这种方式严格而言属于垫资建设，不符合政府投资《条例》的要求，未来可能面临被禁止。

《条例》实施后，政府投资项目建设资金需要政府先给到城投平台，然后才可开始项目建设，将减轻城投平台的资金压力。然而，由于《条例》规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，意味着由于地方政府财力有限，未来建设项目可能会缩减，城投将面临更严峻的转型压力。

（4）《条例》对施工企业的影响

在项目实施部分，《条例》规定政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。此规定将为施工承包单位资金压力带来一定程度的缓解，其融资成本及负债或将下降，有利于企业提升现金流水平。《条例》规定政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。跟以往的项目实施相比，此举或将有效改善投资项目工期延长，慢于计划进度的情况，对施工企业的债务和回款均产生好转。

（5）《条例》对PPP项目的影响

《条例》的出台，将打破财办金92号文和财金10号文后非经营性项目在PPP模式实施中的困局，未来PPP项目财政支出责任占比超过5%的地区，非经营性项目将更多的采用政府投资模式。但PPP模式下的经营性项目及部分准经营性项目，通常由政府承担一定的财政支出责任（投资补助、贷款贴息、风险准备金、配套投入等方式），与《条例》“发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域”、“政府采取投资补助、贷款贴息方式的投资项目”的外延部分基本一致。因此，《条例》的施行，未来将影响PPP项目立项审批手续的办理：即未来PPP模式下的非经营性项目，采用审批制；PPP模式下经营性项目及部分准经营性项目将贯彻落实“放管服”改革精神，采用核准或备案制。