理论丨我国法治化营商环境建设的问题与优化路径- 大数跨境

华准工研院

2021-11-27

导读：［摘要］法治化营商环境是一个国家为市场主体开展投资和生产经营活动所提供的一种完善且有效的制度安排，其功能体现在稳定预期、激发活力及优化政企关系等方面。

［摘要］法治化营商环境是一个国家为市场主体开展投资和生产经营活动所提供的一种完善且有效的制度安排，其功能体现在稳定预期、激发活力及优化政企关系等方面。我国法治化营商环境建设仍存在政策法规系统性不足、执法规范性亟待加强、市场主体地位平等性不足、投资者信心有待提升及相关评价体系研究缺乏等现实问题。围绕制度建设、执法规范、法治精神、政务诚信及科学评价等重点领域，持续优化我国法治化营商环境。

一、我国法治化营商环境的界定与功能

（一）法治化营商环境的界定

自2003年起，世界银行每年发布一份衡量世界主要经济体营商环境发展水平的报告，营商环境建设开始受到各国政府和学术界的广泛重视。世界银行将营商环境界定为中小企业全生命周期所遇到的规制环境的总和。随着我国“建立法治化营商环境”目标的提出，学术界开始围绕法治化营商环境进行研究和探讨，有学者认为优化营商环境工作与法治建设息息相关，优化营商环境的本质就是营商环境的法治化；有学者从包括科学规划和科学立法、权利保障体系、完备的营商法律体系、配套的争议解决机制等制度建设的角度探讨法治化营商环境建设；还有学者从降低改革风险和市场交易成本的角度认识法治化营商环境建设。综上所述，法治化营商环境是一个国家为市场主体开展投资和生产经营活动所提供的一种完善且有效的制度安排，它是市场经济发展到高级阶段的必然结果，具有稳定预期、激发活力及优化政企关系的功能。

（二）我国法治化营商环境的功能

1.稳定投资者的市场预期。一是稳定投资者对市场规则的预期。法治化营商环境是一种稳定市场预期的制度安排，各国政府均重视将成熟的营商环境政策通过规范性文件或法律的形式加以固化；法治化营商环境也是一种统一的制度安排，各部门制定相互协调的政策，确保营商环境在法治的轨道上有序推进；法治化营商环境还是连续的制度安排，每届政府在以往政策的基础上持续推进、践诺履约，为各类市场主体提供一个稳定、可预期的市场规则。二是稳定投资者对经营收益的预期。法治化营商环境有利于保护企业和企业家合法财产。例如，2019年南京市中级人民法院出台的《关于依法审慎采取财产保全措施支持民营经济健康发展的工作举措（试行）》，明确了依法强化审查、审慎采取财产保全措施的司法导向，保障民营企业正常生产经营活动，禁止超标、超范围查封、扣押、冻结被保全人的财物。再如，2020年通过的《中华人民共和国民法典》首次明确了数据和网络虚拟财产的民事客体地位和财产属性。我国相关法律法规和工作举措的出台，极大增强了投资者对经营收益稳定性的预期。三是稳定投资者对公正司法的预期。公正司法在稳定预期、激发活力、促进发展等方面具有不可替代的作用。公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，有助于提振投资者对合法财产保护的信心。而司法不公对一流营商环境建设具有致命的破坏作用。

2.激发社会主体的活力。一是激发企业创新的动力。如果缺乏对知识产权的有效保护，企业就没有持续投入创新的动力。2020年最高人民检察院以内部综合办案组织形式组建知识产权检察办公室，加强知识产权全方位综合性司法保护，全国各地也积极围绕知识产权保护出台了实施意见和实施细则。二是释放全社会创业的活力。优化法治化营商环境，可通过提供多层次司法保障，保障小微企业和创业者的权益，有助于全社会创业活力的释放。例如，国家层面新出台了《保障中小企业款项支付条例》，要求建立长效机制解决拖欠中小企业款项问题。上海和江西等地新修订有关促进中小企业发展的条例，为中小企业发展提供长期的制度保障。《吉林省促进中小企业发展条例实施细则》对中小企业在市场准入、应收账款、人身和财产安全等方面权利的保护进行了明确。三是提升市场主体的竞争力。建设法治化营商环境是对新时代中国经济转向高质量发展的主动回应。优化法治化营商环境，能逐步补齐我国在市场经济领域的法律制度，实现与国际基本经贸规则的接轨，在国际经贸规则重构进程中增加话语权，全方面提升我国在国际经济合作和竞争领域的优势。

3.构筑“清”“亲”的政商关系。一是分清权力与资本的关系。要理顺权力与资本之间的关系，必须在两者之间设置隔离带，使权力和资本限定在属于各自的活动空间内，而法治化营商环境建设能持续压缩权力寻租的空间，阻断权力与资本进行交换的腐败链条，有效遏制官商勾结、利益输送等腐败现象。二是“亲”而有度的合作关系。习近平多次强调要构建新型政商关系，做到“亲”而有度、“清”而有为。官员和商人的关系首先要建立在“事”而非“人”的关系上，“清”和“亲”应由“事”而生，旨在把事做好。领导干部要放下包袱、积极作为，坦荡真诚地和企业家交朋友。企业家要遵纪守法办企业，积极主动与机关干部交流需求，支持地方经济发展。对政企合作尺度和温度的把握正是法治化营商环境在个体行为上的具体呈现。三是法律框架内的互惠关系。法治化营商环境旨在建立一种政企双方在法律上享有同等地位的共识，实现“把权力关进制度的笼子”，促成制度化政企沟通渠道的建立，在涉企政策的制定过程中实现持续的良性互动，最终在制度化、法治化的基础上形成与市场经济相适应的互惠关系。

二、我国优化法治化营商环境的实践探索

（一）加强营商环境制度体系建设

健全的产权制度、交易制度，是企业赖以健康发展的营商环境制度基础。政府是优化营商环境的责任主体，直接为各类市场主体提供法律和制度支持。因此，政府要平衡好市场经济各种要素之间的关系，把握好企业与政府之间的关系，有效规制看得见的手，让看不见的手得以发展，这样才能更好地推进营商环境的法治化建设。一是健全法律法规体系。我国经济发展进入新常态，市场主体参与在法治化营商环境实践中发挥了关键作用。现阶段我国在营商环境相关法律体系建设中取得了一定成果，针对性地发布和出台了外商投资法、行政许可法、公司法、企业破产法和民法典等法律。二是中央出台总体法规。2020年1月1日正式施行的《优化营商环境条例》将营商环境的优化经验和实践举措整合到总体法规层面，为我国优化营商环境提供了基本的法治保障。三是各地出台专项政策。各地负责主管营商环境的部门陆续出台发布了营商环境专项政策。如《2020年广西优化营商环境财产登记专项实施方案》《2020年阳朔县自然资源局优化营商环境登记财产专项实施方案》。这些营商环境专项政策体系为强化营商环境制度建设提供了有力的补充，推动了专项领域营商环境法治化进程。

（二）提高营商环境行政执法能力

各级政府逐渐加强了营商环境行政执法日常工作如事前公示、事中规范、事后公开等方面的能力建设。一是明确执法主体。我国多地政府已开展执法主体确认和通报，进一步明确了部门的执法权限和执法职能。对照有关法律、法规、规章进行重点审查、确认，统一公布执法主体目录。目前重点工作是严密组织执法事项移交工作，厘清首批划转事项的权力、责任清单，建立健全权责清单动态调整机制，落实执法人员资格管理制度，确保执法人员持证上岗。二是规范执法行为。推行重大执法决定法制审核、执法全过程记录、处罚结果公开制度，编制完成政府行政执法决定事项目录。严格落实行政执法程序规范，制定出台综合行政执法处罚自由裁量权细化标准，将职能细化拆分为若干子项，逐一设定自由裁量区间。三是强化执法检查。以开展执法案卷评查活动为载体，推动执法监督工作的常态化。部分地方政府抽取各执法单位案卷进行集中评查，对重大行政执法进行备案审查。此外，部分地区执行特邀行政执法监督员制度，特邀执法监督员对公安交通管理领域开展执法监督。

（三）增强营商环境公正司法力度

公正的司法可以协助营造优良的营商环境。人民法院在落实营商环境公正司法中起到主导作用，法院公平正义的判决能促进落实营商环境公正司法。现阶段，我国已从企业家、市场主体和政府的三方关系角度持续展开了营商环境公正执法实践。一是打造平安稳定的社会环境，让投资者安心创业、放心经营。依法深入开展惩治市场欺凌、强约、教唆、诈骗、暴力征收等违法犯罪行为。二是依法打击侵权及涉企犯罪，保护企业合法权益。开展打击侵犯知识产权的工作，依照我国反垄断法，对侵犯专用权、著作权和专利权的行为进行处罚，打击阻碍企业发展的知识产权侵权犯罪行为，恢复公平竞争，维护健康有序的市场秩序，保护企业合法权益，提高企业投资信心。三是妥善审理市场主体与政府之间的案件纠纷，提升市场主体安全感。对于市场主体与政府之间的纠纷案件，法院依法公正行使裁判权，根据法律法规，实事求是制定并推进解决方案，认真调查问题并落实到具体项目，做到司法判决公正，极大地提升了市场主体安全感。

（四）重视营商环境监管体系建设

在我国地方性政府营商环境建设取得成效的背后，是我国在依法保护各类市场主体、营造公平有序市场环境、提供规范便利高效政务服务、创新监管机制、强化市场法治保障等优化营商环境措施的有力落实。一是建立跨部门联合监管机制。2015年国务院发布通知要求在全国推广随机抽查规范事中事后监管，浙江省创新监管机制，启动了“双随机、一公开”监管工作，先后开展了外商投资企业和年报企业的“双随机”联合抽查工作，摒除了选择监察、多重检查等执法行为，监管的公平性、规范性、有效性明显提升。二是创新重点领域监管模式。大力推进资源交易监管制度改革，降低围标串标、转包挂靠、违法分包等不良现象行为发生率；对新产业、新模式等重点领域监督管理，坚持包容审慎柔性执法，对生产经营和资金流转困难的企业慎用强制措施，为困境企业留出自救空间，为企业重整盘活创造有利条件。三是健全企业信用监管体系。以信用为基础的告知承诺制度的落地和应用，大量精简市场主体行政许可事项，降低制度性交易成本，同时建立事前信用承诺、事中信用监管、事后信用评价的市场主体全流程信用监管闭环，不断健全以信用为基础的市场监管机制。

（五）构建营商环境建设保障机制

营商环境法治保障为优化营商环境改革提供了基础性的支撑。政府部门加快建立了涉企法律服务体系，大幅提高涉企法律服务的能力和水平，实现纠纷解决机制多元化，为市场参与者提供纠纷解决渠道，加强公众教育和法治建设，不断提高全社会的法律意识。一是完善涉企法律服务体系建设。整合法律资源，推出民营企业法治体检、法律服务平台优化、企业金融风险防范、“一带一路”法律服务、公证鉴定效能提升、法律援助企业用工等行动，为民营企业提供优质高效的法律服务。二是推进多元化纠纷解决机制改革。深化多元化纠纷解决机制改革是保障市场主体权益、维护市场稳定的手段。我国多地已建成矛盾纠纷多元化解中心，充分发挥行政调解作用，加强与司法调解、人民调解衔接互动。召开府院联席会议，推动行政与司法良性互动。形成“调解组织八类进驻”“三调对接”“一体化联动”及“一站式”的工作格局，为涉企矛盾纠纷的多元化解提供了便利渠道。三是持续开展法治宣传教育。法治宣传是加大全民普法及加强法治精神培育的有效途径。我国多地持续开展法治宣传教育工作，不仅提升了市场主体的公平竞争意识和守法经营习惯，也提高了干部的法治素养，发挥了领导干部在塑造法治化营商环境文化方面的示范作用。

三、我国优化法治化营商环境存在的问题

（一）政策法规体系亟待完善

优化营商环境是一个系统过程，涉及中央和地方层面，其中许多内容超越了地方立法的权限，优化营商环境立法政策法规系统性仍然不足。一是营商环境法律缺乏顶层设计。法律层面涉及营商环境的内容分散在外商投资法、行政许可法、公司法、企业破产法、民法典等相关法律法规之中。目前仅有《优化营商环境条例》一部专项法规可提供最基本的制度保障，缺少一部具有高层级、总揽全国营商环境建设的专项法律。二是营商环境法规制度“上下不齐”。以中小企业融资问题为例，金融监管部门强调信贷服务不允许额外收费，然而在银行中小企业融资过程中依旧存在着各种各样的收费项目，导致上级部门制定的政策无法在操作层面得到落实。三是营商环境政策法规“左右各异”。我国在构建法治化营商环境的过程中法律体系并不完善，地方营商环境建设的责任部门各自制定了针对营商环境从企业入场、经营，到企业退出市场的专项政策，然而各部门的营商环境专项政策要求不一致，尤其是涉及多部门联合办理的营商环境事项，往往出现办事流程不衔接甚至“政策打架”的情况。四是营商环境政策法规“新旧不一”。营商环境作为新兴课题，其内涵、功能和要求正在研究和发掘，营商环境相关的政策法规也需快速改进更新。然而营商环境新政策迅速出台，旧政策规定清理不及时，制度文件清理力度不够，往往导致政策落实出现延迟，出现“穿新鞋走老路”的问题。

（二）执法规范标准亟待统一

随着法治政府建设的深入，各级党委政府逐渐认识到法治化建设对营商环境发展的决定性、保障性作用，并且必须在法治化的前提下，它的开放性和稳定性才能有效协调起来。但法治化营商环境在实践中仍未解决执法标准规范不统一的问题。一是行政执法信息公开标准不一。一些行业和部门的执法标准和相关规定不公开、不透明，缺乏针对行政执法信息公开的制度规范和监督机制，导致目前区域间、部门间行政执法信息公开标准的巨大差异。二是执法规范性有待加强。现阶段我国政府部门执法规范性亟待加强，行政程序、行政行为和自由裁量权需进一步规范。三是行政执法监督有待提升。在优化营商环境促进经济社会高质量发展的新形势下，对政府部门执法行为和执法规范的监督有待推行，政府部门的行政权力需约束。为确保用权得到有效监督，部分地方政府的权力清单和责任清单应继续清晰化、规范化、标准化地梳理并予以公布。

（三）市场主体地位亟待平等

在营商环境调研中笔者发现超过六成的被采访者表达了对各类企业一视同仁、平等相待及促进各类企业公平竞争的期许。一是市场主体在市场准入退出方面存在制约限制。在经营主体准入方面，外地的私营企业、民营企业和外国公司进入当地市场时存在很多问题；在经营主体市场退出方面，市场主体救助和退出机制亟须改进，企业在退出市场后的工商登记注销、税费缴纳、企业信用修复等方面的配套机制需要完善。二是市场主体竞争公平性待遇存在差异。在关键资源获取、公共资源使用、融资信贷支持、政府补贴、优惠政策扶持等方面，民营企业、国有企业与外资企业或多或少都会存在差异。三是营商环境公正司法仍需加强。部分市场主体在项目审批、招商引资及税收征管中还存在寻租行为，政府部门和公权力部门的营商环境公正司法仍需加强。

（四）企业投资信心亟待增强政府的严格

依法管理将促进企业之间的公平竞争，树立企业的投资信心。现阶段在持续稳定增进企业投资信心方面亟待增强。一是政策稳定性有待提高。政府部门需针对市场主体经济行为出台各种投资相关政策，然而，“朝令夕改”“半夜鸡叫”等现象的频发，让企业家群体难以放心大胆地作出战略性和长期性决策。二是产权保护仍需加强。创新型企业的核心竞争力就是独有的自主知识产权，当下侵犯知识产权和高质量专利及制售假冒伪劣商品的现象仍然存在。此外，保护市场主体经营自主权、保护各类所有制市场主体财产权等案件亦有发生。三是营商环境社会监督机制有待进一步健全。由于行业自律和社会监督的不完善，营商环境监督机制主要以政府为主，政府监管主要还是处罚方式，因此亟须创新和完善社会监督体系，提升社会主体参与监督的积极性。

（五）科学评价体系亟待构建

2018年和2019年的中央经济工作会议都指出要建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，但我国尚无被政界和学界广泛认可的法治化营商环境建设评价指标体系。一是法治化营商环境评价研究不足。目前公开的部门法治化营商环境评价指标体系仅有个别地区法院发布的《法治化营商环境司法评估指数体系》和相关政府部门印发的《法治化营商环境建设指标体系》。二是法治化营商环境评价指标操作性不强。已发布的相关政府部门和司法部门出台的法治化营商环境评价指标体系更多聚焦于司法领域的营商环境评价，指标体系的适用性和可操作性有待提高。三是法治化营商环境第三方评价未引起足够重视。我国正在推行的营商环境评价多以政府部门为主导，部分营商环境评价也有第三方参与，然而，基于独立第三方视角的、公正公开的法治化营商环境评价研究与实践仍有待加强。

四、我国优化法治化营商环境的实现路径

（一）加强顶层设计，形成统一的法规体系

优化法治化营商环境的起点是对政府权力运行规范的制度设计，即进行确权规制，核心是落实“法无授权不可为”的法治政府理念。政府作为规制机构集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权于一身，涉及面广，作用不一，程序各异，很可能会对企业或个人的权利造成损害。优化法治化营商环境应建立多层次、立体化、基于新时代社会主义市场经济体制特点，兼顾新产业、新业态、新模式的法律法规支撑体系。一是纵向加强顶层设计。在外商投资法、行政许可法、公司法、企业破产法和民法典等全局性法律框架的基础上，根据优化营商环境的客观规律和发展趋势，针对具体领域的痛点和堵点推进投资相关法律法规的修订和废立工作，适时将《优化营商环境条例》上升为法律。二是横向增强法律法规的协调性。重视相关法律法规和政策制定的协调一致，处理好审慎立法和先行先试的关系，及时调整和清理阻碍营商环境优化的制度问题，对立法项目按照优化营商环境的要求进行全面清理，逐步构建起不同法律法规之间互相配合、互相支持的营商环境法律法规体系。三是提升法律法规和政策制定的精准性和有效性。在相关法律法规和政策制定的过程中充分考虑有关企业的实际情况，统筹把握出台时机，加强对政策的解读。在立法过程中应重视来自基层的现实需求和意见，以市场需求和公众满意度为导向，增强法律法规的连贯性和可操作性，兼顾立法目标与综合效益，注重与国际市场经济通行规则的衔接。四是营商环境相关法治手段保障改革应先行先试。在鼓励各地改革创新的同时，各级政府及时制定和完善改革创新容错免责机制，人大通过授权暂时调整有关法律规定等形式为改革提供有力的司法保障。

（二）坚持依法行政，规范政府的执法行为

优化法治化营商环境离不开对政府权力运行机制的维护，要实现“把权力关进制度的笼子”，需对规制者本身加以有效的规制，也就是用权规制。一是明确用权规制的边界。通过加强行政执法队伍建设，严格、公正、文明执法，不断提高执法能力和水平。创新监管手段，积极探索包容审慎监管，根据不同的行业部门、不同的发展阶段，依据法律法规动态调整监管措施，降低企业合规成本，持续激发市场主体发展的活力和动力。二是进一步压缩自由裁量权。各级政府在执法过程中需始终秉持客观中性原则，保证执法不越位、不错位、不缺位，同时克服选择性执法与运动式治理。现代信息化手段为执法信息公开提供了技术层面的支持，通过推广执法过程的全记录，能有效提升行政透明度和政府公信力，持续压缩基层执法过程中的自由裁量权，形成规范的行政执法行为。三是推进“互联网＋监管”。综合运用新技术手段实现对违法违规行为的早发现、早提醒、早处置，提高监管的及时性、精准性和有效性。充分融合信用监管、“双随机、一公开”监管、综合执法、日常巡查、重点检查等监管方式，强化执法力量的综合协调，加大监管信息共享力度，提升监管水平，消除监管套利现象。畅通基于移动互联网的行政执法申诉渠道，优化完善行政复议机制，促进公正文明执法。

（三）涵养法治精神，增强企业家投资信心

优化营商环境的根本是激发市场主体投资的信心，其中法治化营商环境的优化应当以企业家为中心，以保障市场主体合法权利和高效化解商事纠纷为导向，在企业全生命周期保障各种所有制经济主体受到法律的平等保护。一是提供平等的准入条件。平等对待不同地区和不同所有制类型的市场主体，国家层面及时发布市场准入负面清单，同步降低内外资投资创业的准入门槛，地方政府持续优化工作流程、提高服务效率，为投资创业营造良好法治环境。二是维护公平的监管环境。摒弃以往争取“政策洼地”的惯性思维，创新监管方式方法营造公平的市场环境来支持企业可持续的创业和创新。严格按照竞争中性原则，对内资与外资、民企与国企、本地与外来企业一视同仁，为各类市场主体营造“无事不扰”的公平公正的监管环境。三是开展高效的司法服务。以“ＡＩ＋司法”辅助判决等新技术缓解日益繁重的基层司法工作，提高司法审判和执行效率，避免因诉讼拖延而影响企业生产经营。在服务范围上实现与国际接轨。建立知识产权边境和刑事保护合作机制。允许自贸区内的外资企业有条件地选择域外机构仲裁、临时仲裁等。加强对司法活动的监督，在高效司法的同时确保司法的公正和权威。

（四）重视政务诚信，提升各级政府公信力

现代市场经济本质上是信用经济，一个地区社会信用水平的高低直接影响到地区经济和社会发展的质量和后劲，政务诚信则是社会信用的重要支柱。在新时代加快完善社会主义市场经济体制的过程中，各级政府仍然承担着繁重且复杂的指导、协调功能，在优化营商环境的同时维护好政务信用显得尤为重要。一是提升政策的稳定性。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。通过扩大信赖保护原则的适用范围，约束“新官不理旧账”、政策“一日游”等逆法治现象。二是保障企业家的人身财产安全。依法审慎使用财产性强制措施，继续推进涉企业家冤假错案的甄别工作，让企业家在司法案件的审判中感受到公平正义。三是营造可预期的司法环境。构建权责明晰、权责统一、管理有序、监督有力的审判权运行机制，让审理者裁判，由裁判者负责，严格法律适用标准，统一裁判尺度。对诉讼标准和工作要求进行标准化管理，确保裁判尺度的公平统一，实现对市场主体的平等保护。

（五）以评价促改革，建设法治化营商环境

对权力进行规制最终都离不开科学的评价制度与全面的权力运行监督机制。一是构建法治化营商环境评价体系。在世界银行评价指标体系的基础上，结合中国经济社会发展实际，从法治的视角进一步展示我国近年来在优化法治化营商环境领域作出的重大改革成果。二是科学设置主客观相协调的评价指标。企业和社会公众是法治化营商环境的最终评价者。各级政府要深入贯彻以人民为中心的发展理念，更多地通过群众的获得感和满意度来评价改革的实际成效。三是推动独立第三方评价模式的发展。鼓励市场调研机构、行业协会、高校及科研院所积极参与法治化营商环境的独立第三方评价。充分发挥营商环境评价对优化营商环境的引导和督促作用，推动地方政府加快转变治理理念和治理方式，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境的具体方法和措施。

来源：《中共天津市委党校学报》

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