棉花价格由市场供求形成，政府不干预市场价格，这是此次改革的核心。但同时也提到了平稳过渡，保证目标价格的顺利实施。
文 北京DSW投资咨询公司总经理 董双伟
9月中下旬,《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》、《兵团棉花目标价格改革试点工作实施方案（暂行）》，以及配套的加工企业资格认定办法，仓储管理办法，监管棉花实施细则等陆续发布。
与市场预期基本一致
总体看来，细则与市场之前预期基本一致。
首先是市场决定价格，棉花价格由市场供求形成，政府不干预市场价格，这是此次改革的核心。但同时也提到了平稳过渡，保证目标价格的顺利实施。
根据中央财政拨付补贴资金时间，按照核实确认的棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的补贴方式，中央补贴资金的60%按面积补贴，40%按实际籽棉交售量补贴。兵团按照产量以及单独的细则执行。对于补贴的拨付时间，提到了两个时间点——次年1月底、次年2月底。晚于之前各方预期。
根据细则，国家将以目标价格与市场价格的差价和国家统计局调查的新疆棉花产量，测算补贴资金总额，分别拨付新疆自治区和生产建设兵团。新疆自治区财政按总额5%的额度预留，机动补差。
而棉花面积的核实，籽棉交售环节的发票及后续与轧花厂交监管库皮棉的核实对照等，凸显了政策实施过程中提前预防可能发生的寻租行为。第一年的新政存在一定的试错空间，需要总结经验。
政策最终发布基本与市场所传版本一致，期间传出一些内容可能要进行修改，但最终并没有太大改变，凸显了新疆地域的重要性，以及政策最终出台仍呈现的一定仓促性，准备略显不足。
细则指出，新疆籽棉采价期为9~11月。往年这期间籽棉交售比例可达到85%，但今年情况有所不同，9月份大部分时间新疆籽棉处于交售僵局状态。因此，每日的采价基础也将是后期可能存在争议的地方。毕竟从现货角度看，到9月23日为止，现货价格指数基本都在16500元/吨之上，但籽棉交售价折算无论如何都达不到这个价格。后期的补贴款核算因此出现了可能的争议点。
另外，据传国务院已经制定了原则，除了新疆试点的区域之外，长江、黄河流域等棉花主产区国家也会适当的给予补贴，至于怎么补、补多少将由财政部发布措施。可以看出，在地方与中央的博弈中，中央仍是被动妥协，在首年的目标价格改革中内地也分了一杯羹，但很难说以后每年都会存在。
需格外关注配套举措
笔者认为，包括在库检验制度如何高效实施，补贴面积如何保证真实、有效，补贴资金如何足额补贴到每一个棉农手中，防止转圈棉（疆外企业向新疆运送籽棉），相关责任追究机制，储备棉抛储等配套措施，需引起格外关注。
如何保证充分的人力、设备，快捷高效地在上市高峰期检验轧花企业入库的棉花，将是轧花厂极其关注的问题，尤其是在今年阶段性现货价格维持高位，后期价格大幅看跌的形势下。截至9月23日这个问题在新疆已经凸显。另外，包括实行的入库预申报制度流程，额外可能增加的入库费、保管费、保险费、出库费、监管费、配合公检搬倒费、混批棉花整理费、炸包散包棉花的复包费以及露白棉花的缝包费等，都会对今年实行的入库公检提出诸多挑战。
补贴面积如何保证真实有效，同样是目标价格改革实施的关键，也是国家财政十分关注的指标。但据悉，目前新疆棉上报面积达4000万亩，大大超过往年平均3200万亩的水平，面积虽然已经进行了两次核实，却仍存在争议。
此外，相关责任追究机制能否有效贯彻也存在疑虑。细则中以大量的篇幅提到如何保障补贴政策的落实，包括健全棉花种植面积和补贴发放问责机制，实行棉花目标价格补贴公示制度，实行棉花加工企业资格认定制度，防止本地转圈棉及疆外棉流入控制办法等，责任界定明确。不过，更重要的是可操作性，环环衔接性，以及实施的效果。一旦执行力度不够，很可能在这次的改革中额外带来大量成本的同时，政策效果还要大打折扣。
为了给新棉的收购、销售、加工留出空间，9月份棉花新年度开始后，国家已经停止了储备棉的投放。3月份之前是棉花收购加工的高峰时期，收购加工基本结束以后，下一步国家将根据国内棉花的收购、加工、销售的进度再考虑储备棉的投放问题。
国家发改委9月22日召开新闻发布会表示，如果国内市场出现供不应求、价格较快上涨的情况，国家将根据国内棉花销售进度，按照不打压市场的原则投放部分储备棉，满足市场需要。从这个角度看，未来抛储启动的条件仍是偏主观性的，没有一个客观指标，稳定市场的预期仍较欠缺，且为未来的消息炒作留下了空间。
为了防止“转圈棉”，细则提到了两个措施。首先，新疆自治区要求各级农业部门以县市为区域，将当地推广的棉花品种的衣分作为预防“转圈棉”的重要指标。一般同一县市区域衣分数值比较接近，若该区域轧花厂加工出来的皮棉折算出来的衣分数值，大于或者小于合理区域数值，则有可能出现“转圈棉”。其次，对入疆进口棉严格申报及层层设卡，纤检机构严格检查，加工企业专人甄别等办法，杜绝内地籽棉转圈到新疆地区，套取补贴。
界定“过度跌价”存分歧
结合9月3日国家发改委网站发布的“棉花目标价格改革试点稳步推进”，以及9月22日国家发改委召开的新闻发布会可以看出，如果国内棉价过度下跌，出现农民“卖难”，国家可能还要采取必要的措施，支持和引导大型的棉花收购加工企业，积极入市收购，稳定市场预期。不过，何为过度下跌，如何判断“卖难”现象的发生，各方的分歧持续存在。
不过，在新疆兵团发布的细则中，很清晰地看到对于过度下跌的一个解释：“（七）适时采取应急措施。当国内市场棉花价格大幅度低于进口棉价格，出现‘卖棉难’时，及时启动预案，采取必要措施鼓励企业入市收购”。无疑，相对量化的表示，阐述了后期采取应急举措的条件。
市场一度的分歧在于，国内棉花价格比较的进口棉价格选择的是哪个参照物？是按照进口棉的完税价，1％下关税折价，滑准税下折价？还是40％全额关税的折价？不同价格水平下价差超过2000元/吨。不过，从国家发改委9月22日召开的新闻发布会可以看出，后期比较的更可能是1%关税下的进口棉到岸价格折算。因此，未来内外棉的竞争将进一步走向同一水平线，国内纺织企业的竞争势必将进一步增强。
