2019年3月5日，国务院总理李克强在《2019年国务院政府工作报告》中提出：激发市场主体活力，着力优化营商环境。2019年3月28日上午，最高人民法院召开新闻发布会，发布优化营商环境两个司法解释。其中《破产法司法解释三》共16个条文，具体涉及破产费用和共益债务、债权申报与审查、债权人会议、重整、管理人重大财产处置等，分别对应《企业破产法》第五章至第八章的内容。而从优化营商环境的大方向来看，主要重点内容为债权的清偿顺序、单个债权人的知情权、债权人会议表决机制及资产处分的权限和程序。本文主要针对前述四项内容，从优化营商环境的司法保障角度展开相应的分析与论证。
2019年3月5日，国务院总理李克强在《2019年国务院政府工作报告》中提出：激发市场主体活力，着力优化营商环境。2019年3月28日上午，最高人民法院召开新闻发布会，发布优化营商环境两个司法解释。而在世界银行对中国内地营商环境的评估中，上海和北京是被评价的样本城市，其中上海权重为55％，北京为45％。
评价营商环境有十组指标，分别为：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产。去年我国的营商环境指数有了很大提高，其中最大贡献来源于“获得电力”的指标。此外在“设立工程开办企业”这一项指标上，政府也减少了很多行政许可，使之更为便利。但是，去年我国“办理破产”的指标却有所降低。世界银行认为企业是市场主体，企业从成立到破产的程序公正与效率都是重要的营商环境评价指标。因此现在政府提出，法治是最好的营商环境。
目前我国在深圳、北京、上海都设有破产法庭，目的在于建立一个示范式的、有效率的破产制度。世界银行认为，良好的破产制度应当具备的特征为：（1）帮助债权人实现资产价值最大化；（2）允许有救助可能的企业进行重组，并有效关闭失败的企业；（3）提高市场的确定性，促进经济的稳定与增长；（4）鼓励贷款人提供高风险贷款；（5）保障更多员工从事原有工作；（6）有助于保护供应商及客户网。而新出台的《破产法司法解释三》共16个条文，具体涉及破产费用和共益债务、债权申报与审查、债权人会议、重整、管理人重大财产处置等，分别对应《企业破产法》第五章至第八章的内容。而从优化营商环境的大方向来看，主要重点内容如下：1、债权的清偿顺序；2、单个债权人的知情权；3、债权人会议表决机制；4、资产处分的权限和程序。
壹
债权的清偿顺序
《破产法司法解释三》中对破产费用的定义做了改变，对于执行转破产、清算转破产中执行、清算发生的费用问题，进行了明确，扩大了破产费用的范围。
《破产法司法解释三》第一条 人民法院裁定受理破产申请的，此前债务人尚未支付的公司强制清算费用、未终结的执行程序中产生的评估费、公告费、保管费等执行费用，可以参照企业破产法关于破产费用的规定，由债务人财产随时清偿。
此前债务人尚未支付的案件受理费、执行申请费，可以作为破产债权清偿。
《破产法司法解释三》对于启动破产程序后企业还能否融资的问题也进行了明确。企业即使到了清算阶段，还会发生经营成本问题，如果是现金流枯竭的企业，破产管理人是否允许在外融资存在疑问，一旦不准借钱有可能失去重整机会。《破产法司法解释三》明确了这个时候可以向外界融资，该笔借款在清偿顺序里可以优先清偿，属于共益债权。该规定对提升重整成功的可能性亦有所裨益。但是，所有的融资都是要成本的，一旦利息过高也属于侵吞破产财产。因而《破产法司法解释三》第二条对此进行了主体程序上的限定，即：破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为债务人继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照企业破产法第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持，但其主张优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿的，人民法院不予支持。
“为债务人继续营业而借款”被认定为“共益债务”，那破产重整中停止经营的债务人或破产清算中的借款如何定性呢？
在实务中，破产清算中的管理人也可能需要筹措借款，较为典型的情形是：管理人需通过诉讼方式追回某笔债权，或在发现财产线索后拟发起诉讼，但苦于没有财产可供支付诉讼费用。此时，管理人常常向债权人或股东等主体寻求借款。该借款的定性，目前没有十分明确的规定。
贰
单个债权人的知情权
《破产法司法解释三》第十条 单个债权人有权查阅债务人财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料。管理人无正当理由不予提供的，债权人可以请求人民法院作出决定；人民法院应当在五日内作出决定。
上述信息资料涉及商业秘密的，债权人应当依法承担保密义务或者签署保密协议；涉及国家秘密的应当依照相关法律规定处理。
相对于《破产法》中局限于债权表和债权申报材料，《破产法司法解释三》将单个债权人的知情权扩大到财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告、参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料。
债权人知情权作为破产程序中的重要程序性权利，可以妥善解决破产程序中信息不对称的问题。而债权人行使知情权的重要方式之一是行使查阅权。世界银行将对“单个债权人” 知情权的保护作为评价营商环境的重要标准。
如果允许单个债权人任意行使查阅权固然可以促使债务人充分披露信息，但显然存在一大弊端是单个债权人有滥用查阅权的可能性，每个债权人都要求行使查阅权的话管理人将不堪重负，严重干扰破产程序的进程。
叁
债权人会议表决机制
《破产法司法解释三》第十一条 债权人会议的决议除现场表决外，可以由管理人事先将相关决议事项告知债权人，采取通信、网络投票等非现场方式进行表决。采取非现场方式进行表决的，管理人应当在债权人会议召开后的三日内，以信函、电子邮件、公告等方式将表决结果告知参与表决的债权人。
《破产法》第八十二条 对重整计划草案进行分组表决时，权益因重整计划草案受到调整或者影响的债权人或者股东，有权参加表决；权益未受到调整或者影响的债权人或者股东，参照企业破产法第八十三条的规定，不参加重整计划草案的表决。
二者比较，新规定丰富债权人会议决议表决形式，便利债权人行使表决权，节约程序成本，同时禁止权利滥用，保护利益受损债权人合法权益。
肆
资产处分的权限和程序
《破产法司法解释三》第十五条 管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。
管理人实施处分前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院。债权人委员会可以依照企业破产法第六十八条第二款的规定，要求管理人对处分行为作出相应说明或者提供有关文件依据。
债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。管理人拒绝纠正的，债权人委员会可以请求人民法院作出决定。
人民法院认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，应当责令管理人停止处分行为。管理人应当予以纠正，或者提交债权人会议重新表决通过后实施。
根据世界银行“债权人参与”指标的要求，“对债务人重要财产的处置需要债权人的同意”也是评价破产制度的重要标准。
该规定一定程度上限制了管理人迅速、及时和溢价处置财产。尤其在重整过程中，对部分财产的处置、变现等有利于维系债务人继续经营。而出售物、财产在市场上的价格始终处于变动之中，若所有处分行为都需要严格根据本条提交债权人会议批准有可能错失最佳出售时机，其不利结果仍由全体债权人承担。
而《破产法司法解释三》仍未明确界定《企业破产法》第六十九条第一款第（十）项规定的“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”的范围，在实践中有可能被扩大解释为所有财产处分行为均应当经债权人会议表决通过。
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作者 | 吴芮
编辑 | 高晓芳 吴雅赟
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