金恪NOW | “地”结良缘，特色小镇永远绕不过去的话题

一、特色小镇的拿地策略

我国土地主要分为农用地，建设用地和未利用地；从土地权属的角度来看，分为国有土地和集体土地。

由于特色小镇主要以产业为核心形成的产城融合小镇，因此其土地用途可分为住宅用地，产业用地，商业用地，公共服务用地及其他用地。

不同用途土地获取方式也不尽相同，根据实际产业、居住需求，特色小镇可采取以下几种土地创新模式和策略。

1、争取政策

因地制宜，积极争取使用好本省市关于特色小镇的土地政策。

很多省市对于特色小镇都会优先安排用地指标，同时还配有奖惩用地指标。如浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励;对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

因此在打造特色小镇的前期需认真研究这些奖惩措施和相关政策，做到有的放矢。

另外，很多省市地方探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁。如湖北省2017年起单列下达每个特色小(城)镇500亩增减挂钩指标;内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。这些政策措施将极大地促进土地供应和使用效率。

2、捆绑出让

在拿地平衡上，可探索住宅、产业用地捆绑出让。

佛山南海作为我国集体用地改革的试验区，在很多途径实施上都可为特色小镇拿地提供借鉴。

根据南海“53号文“探索实施的“混合功能出让”的新供地方式，连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下，允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下，探索商住混合工业的用地功能。即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式，来获取住宅用地。

产业用地与住宅用地比例可根据具体情况而定，一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地。

3、代建补偿

在针对产业用地的获取方式上，可探索产业用地代建补偿。

产业用地可采用出租、出让相结合的方式获得。其中，出让部分的补偿的方式，根据相关政策，可采取货币补偿、物业补偿、货币补偿与物业补偿相结合的形式，实现出让收益补偿、回购物业、代建物业等多种方式。

村集体获得代建物业后，再返租给园区运营商，可再获物业租金收益。企业通过出租，可降低资金压力;通过出让可获得物业产权，可出售，可抵押；通过物业补偿的方式，可缓解一次性支付出让金的资金压力；对于农民来说，可获得土地出租收益；获得具有升值空间的补偿物业；同时也能获得物业返租的收益。

根据权属不同，也可采取作价入股的方式。作价入股主要是与村集体合作，成立合作开发公司，风险共担，降低前期资金需求;其缺点则是增加项目决策制约以及股东之间协调的工作。

4、工改创新

对于使用权在私营业主一方，可探索多方合作工改创新，对土地使用权在私营业主方的多方合作模式探索。

政府通过土地项目差别化工地的政策和地区产业规划，与开发运营方、私营企业主进行合作商谈。

私营业主允许土地进行产业升级改造，并以改造后的部分面积作为商住面积赠予改造方，开发运营方根据与私营业主和政府规定进行物业分配和产业运营。

政府可根据项目投资落地成本、投资进度、生产经营等，逐年给予支持；同时鼓励私企业主以土地使用权作价入股的方式参与，降低产业用地成本。

与传统工业园区不同的是，特色小镇将从土地财政向税收财政进行转变，从土地资源买卖向创新资源流动进行转变。

因此，在前期进行特色小镇策划、规划中就要搞明白其未来的盈利模式和特性，只有明白未来钱怎么回，怎么持续盈利，才知道当下应该以怎样的土地模式进行开发、合作。

二、特色小镇的用地解决方案

就需求端而言，特色小镇作为新生事物，对土地的需求与以往有所不同；就政策供给端而言，土地政策很多，集成应用的空间很大。但是，目前还缺乏专门针对特色小镇的政策，供需对接不易。

建设特色小镇，重在一个“特”字，需要能突出自身特色的精准定位，并明确其规划、建设、运营和投资主体。

只留足城镇发展空间对特色小镇是不够的，要以产业为重点，明确其重点产业和辅助产业；不只是建设好就了事，后期产业运营非常重要。

它不是什么房地产开发项目，而是特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的小镇综合体，需要细分结构和组团，应重视打造独特的风貌，突出美丽人居环境和文化内涵。

从类型来看，特色小镇主要有产业型和文化旅游型两种，也有两者融合的“产业+文化旅游型”。

产业型小镇可以细分为工业小镇、农业小镇、体育小镇、工业遗产小镇、矿山小镇和田园小镇等等。

按区位分，有单点布局的，但更多的特色小镇依托大中城市或者交通节点布局。

不同的主体产业，不同的区位，对土地的要求也有所不同。

特色小镇建设运营中，往往不同程度存在对相应土地政策“不了解”“不会用”“不敢用”和“懒得用”等问题，特别是一些低级错误，降低了依法解决小镇发展用地的保障能力，甚至人为增加了违法用地。

土地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件中。

需要对这些政策法规文件充分梳理并予以集成，同时结合项目的性质、特点和用地需求，加强用地策划，研究提出所需各类建设用地的解决方案，最终形成培育特色小镇的政策空间。

按照现行政策，有以下用地解决方案可供特色小镇使用。

方案一：使用存量国有建设用地

1、批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。

2、国有土地划拨，即行政方式。

3、国有土地使用权出让。

4、国有土地租赁。

5、国有土地使用权作价出资或入股。

除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用。

其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。

方案二：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目

土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。

为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。

在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。

方案三：圈外单独选址建设项目用地

能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。

涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。

方案四：使用国有农用地

建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。

方案五：直接使用集体建设用地

有六种情形可使用集体建设用地。

1、乡镇村公益事业、公共设施用地。

2、村民住宅。

3、集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。

4、以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的。

5、在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。

6、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。

方案六：使用国有未利用地

建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。

方案七：使用集体未利用地

可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。

而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。

方案八：使用设施农用地

设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。

设施农用地不包括以下用地：

1、经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；

2、以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；

3、以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

方案九：结合土地整治、村庄整治安排用地

土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。

土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。

土地整治实施规划经批准后，应当依据经批准的实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。

安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。

其它方案：

使用增减挂钩项目建新区用地的，视同建设用地。

农业项目使用国有农用地，有承包经营、承包经营权流转、由农场职工按要求耕种等方式。

农业项目使用集体农用地，有承包经营、承包经营权流转、四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）拍卖、由原农户按要求种植等方式。

使用四荒地等未利用地的，有承包经营、四荒地拍卖、流转等方式，使用年限最长50年，使用方向包括开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批。

农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用。

符合条件的农村道路用地和农田水利设施用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标。

地质灾害治理工程用地，按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。

根据项目具体需求不同，还有填海造地、抢险救灾用地、临时用地、先行用地、一般采矿用地、石油天然气钻采及配套用地、闲置地处置与利用、工矿废弃地利用或复垦置、低效地再开发利用、管线用地（需设置地役权）、低丘缓坡用地、光伏用地、新产业新业态用地以及农村党建、医疗、图书、体育等配套用地等用地解决方案可供选择。

此外，还可以通过市场解决项目用地：

1、以转让方式取得土地使用权；

2、以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现开发利用目标土地的目的；

3、以合作开发方式开发利用目标土地；

4、原有建设用地地依法改变用途等土地使用条件后,用作发展项目用地；

5、原有建设用地办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。

可以看出，土地政策梳理集成可以形成了很多种用地解决方案，政策应用空间很大，不管是搞房地产开发、搞工业建设项目，还是搞特色小镇建设，如果不懂土地政策集成应用，会错失很多的机会，增加很多工作难度和开发成本。

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