尹志国 任宇航
2014年，国家在基础设施及公共服务领域大力推广PPP模式，通过在公共领域引入私人部门和市场机制，PPP正在逐渐改变完全依赖公共部门、公共机构提供公共产品的传统方式。现如今，PPP模式已发展成为国内调结构、促改革、稳增长、惠民生的重要抓手。截至2019年3月底，财政部PPP中心项目库共计入库项目8843个，入库项目金额高达13.4万亿元，数万亿规模的PPP项目大幕正在拉开。随着PPP政策法规的不断出台，现如今PPP模式逐步进入规范发展的冷静期，在此大环境下，如何创新发展PPP模式成为中国PPP行业永葆活力的关键。
PPP模式概念
1.1 PPP的概念
PPP（Public-Private-Partnership）译为“公私合伙制”，是政府部门与社会投资者之间建立合作伙伴关系来提供基础设施、社会公共设施的建议和相关服务的一种方式，目前在各国的基础设施建设及公共服务提供方面被广泛采用。但由于各国、各地区的实践不同，PPP尚未形成一个广泛被接受的定义。（不同机构对PPP的定义见表1）。
PPP的定义存在广义和狭义之分，其中，广义的PPP是指政府部门与社会投资者基于某一项目所建立的合作关系，是一系列项目融资模式的总称，主要包含BOT、TOT、DBO、股权转让、委托运营等。按照政府和社会资本合作方式的不同，可以划分为外包、特许经营、私有化三类。狭义的PPP则是指政府部门与社会投资者基于某一项目，共同出资组建特殊目的机构（SPV），并强调政府在项目中的所有权（既有股份），以及与社会投资者合作过程中的风险分担和利益共享，与BOT原理相似。PPP项目运作模式分类如图1所示。
表1 不同机构对PPP的定义
图1 PPP运作模式分类
1.2 PPP项目的运作结构
目前，在PPP项目实施过程中，典型的PPP项目实施程序主要是由政府方出资代表同中标社会资本方签订合资协议共同组建项目公司，项目公司组建完毕后同政府授权实施机构另行签订PPP项目合同或签订补充协议承继合资协议中社会资本方相关权利义务，并进行项目建设、运营等具体工作，期间由金融机构提供贷款解决项目资金需求，并通过使用者付费、政府提供可行性缺口补助等方式实现项目公司收益。PPP项目运作结构如图2所示。
图2 PPP项目运作结构
ABO模式概述
授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）（ABO模式）首创于2016年4月北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）签署的《北京市轨道交通授权经营协议》（以下简称“授权经营协议”）。该协议中，北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司根据授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务；北京市政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时每年支付京投公司295亿元的授权经营服务费，用以项目的建设、更新改造和运营亏损补贴等，满足其提供全产业链服务的资金需求。京投公司成为北京轨道线网发展过程中的统一“业主”。
2.1 ABO运作模式
授权经营协议中明确规定，京投公司提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。对于尚未具备市场化条件的轨道交通项目，负责筹集建设资金，由京投公司通过市场竞争机制选择建设管理单位、建设单位和运营单位进行轨道交通项目的建设和运营，并通过运营收入、政府支付的授权经营服务费以及多种经营收入偿还贷款，获得一定的投资回报收入。对于市场化条件成熟的项目，由京投公司协助政府部门采取PPP模式实施，政府部门按照PPP操作流程规范择优选择社会资本，京投公司作为政府出资人代表与中标社会资本合资组建项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营，京投公司按照PPP项目协议约定，从授权经营服务费中安排资金对项目公司进行运营补贴。ABO模式运作结构如图3所示。
图3 ABO模式运作结构
另外根据协议约定，京投公司的资金除部分来源于政府支付的授权经营服务费295亿元/年之外，还应充分发挥公司自身优势和市场价值，通过债权、股权等投融资方式筹集剩余建设资金，以保证项目顺利建设。京投ABO投融资模式及资金构成如图4所示。
图4 京投（ABO）投融资模式及资金构成
2.2 ABO模式法律界定
2.2.1 ABO模式的法律依据
ABO模式诞生于我国的市场实践，之前并无相关法律规定。自2016年北京市交通委与京投公司签署授权协议开创ABO模式后，北京市人民政府于2016年7月23日、2016年8月15日先后印发《关于推进供给侧结构性改革进一步做好民间投资工作的措施》、《北京市“十三五”时期重大基础设施发展规划》两份通知，规定“在轨道交通领域推广授权-建设-运营（ABO）模式”，“创新建立城市轨道交通授权经营模式（ABO）”；“创新市场化模式，探索推广ABO、PPP等模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资主体多元化，提升建设管理效率。”两份通知的出台，为ABO模式提供了法律依据。
2.2.2 ABO模式属于政府采购行为
《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定，政府采购是指“各级国家机关、事业单位、政府团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。在ABO模式中，授权经营单位主要依托本级政府财政资金、上级政府补助、银行贷款等资金来源为政府方就基础设施和公共服务项目提供投资、建设、养护等整体服务。此外，ABO模式是由企业就基础设施和公共服务领域项目提供投资、建设、养护等整体服务，区别于企业与企业之间的合作，也区别于商业经营性项目合作。因此，ABO模式应当属于政府采购行为。
2.2.3 ABO模式的授权经营单位性质
从京投公司案例来看，京投公司为北京市国资委下设国有独资公司，原具有地方政府融资平台性质。授权经营协议的签订，使得京投公司成为轨道交通行业中唯一由政府授权委托的主体单位，承担北京市轨道交通项目业主单位职责，是地方政府融资平台市场化转型的标志性示范案例，公司由单纯依靠政府转变为依托政府面向市场，为融资平台公司拓展了转型渠道。
为有效化解地方政府债务，近年来国家大力推进地方政府融资平台市场化转型工作。有别于在传统PPP模式实践中，仅作为“项目业主”参与项目，在ABO模式中，经过授权，京投公司迎来地方政府融资平台市场化转型的良好契机，拥有“项目业主”和“受托经营者”双重身份。作为“项目业主”，负责项目的策划、融资、市场推广、主要目标的确定、选择合作社会资本方以及项目后续管理和决策职责；作为“受托经营者”，履行业主项目经营管理职能，负责对受托地铁线路进行运营管理及经营活动，统一管理受托地铁线路的指挥调度系统，以及以地铁相关资源开发为主的多角化业务等。市交通委授权京投公司全面负责整合城市轨道交通投融资、建设、运营等全产业链整体服务，在赋予京投公司资源整合及资金支持的前提下，将其推向市场，加快以业绩为导向的地方政府融资平台转型升级。
根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国发办（2015）42号)规定：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本的合作项目”。据此笔者认为，ABO模式作为市政企业市场化改革范例，属于公共服务“公建公营”模式的拓展，是市场化的契约行为。
（未完待续）
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