【通航思考】小事件折射大问题 ——从小飞机降落北川公路说起- 大数跨境

飞来者

2014-04-24

导读：作者简介：宋庆国，国家特级试飞员。第11届全国青联委员、中航工业青联副主席、广东省青年企业家协会副会长。曾先

作者简介：宋庆国，国家特级试飞员。第11届全国青联委员、中航工业青联副主席、广东省青年企业家协会副会长。曾先后荣获“中国青年五四奖章”、“中航工业风云人物”、国家科技进步二等奖等殊荣。曾任中国飞行试验研究院副院长、飞行产业发展公司总经理，现任中航通用飞机有限责任公司分党组书记、副总经理。

--信息来源于《公务与通用航空》2014年03期。

引语：4月8日，四川北川县再次引起全国人民的关注。当日10点多，一架小型飞机降落在北川新县城辽宁大道上的一个加油站附近，在加了26升97号汽油后滑出起飞。这一事件立即引起了热议，到4月9日，据不完全统计，各大媒体和网站已报道了900多次，网友和公众、民航界专家纷纷对此发表看法。新华社也报道并转载了相关报道。

据了解，该事件系美国一家飞机制造公司四川分公司在对飞机进行试飞调整中降落加油。据该公司董事长，也是当时驾驶飞机的飞行员说，在公路上降落飞机，已经不是第一次了，他们曾在河南商丘和浙江绍兴公路上降落过飞机。飞机降落公路加油，为何会引起如此的关注？且不说此次降落公路加油是不是在炫酷，有没有炒作的嫌疑。作为通用航空界的一位从业人员，笔者认为，这是我国当前在发展通用航空产业时出现的一个特殊现象，从中折射出我国在通用航空的空域管理、政策法规、基础设施、服务保障等方面存在一系列亟待解决的突出问题。套用一句当下时髦的话说，当前的中国通用航空，“会飞不易，能飞更不易，且飞且珍惜”。

毫无疑问，非特殊情况，在公路上起降飞机，是一种涉嫌违规的行为，也就是媒体经常报道的“黑飞”，事发后，有关部门也按照相关规定对此事件给与了严肃处罚。但透过这起事件，个人认为，我们更应该思考未来需要树立什么样的空域观念，创建什么样的管理规则，建设哪些基础设施，构建哪些服务体系，这才是我国发展通用航空的正题和大文章。

“空禁”当消除

所谓“空禁”，是类比“海禁”而言。历史上，我国元明清三朝，长期实行“海禁”政策，除非得到官方正式许可，民间被禁止私自出洋贸易，有谓“尺板不得出海”，别国商人前往本国通商也被禁止。虽然“海禁”从一定意义上对杜绝海盗猖獗及打击走私有益，并促进了社会稳定；但遗憾的是，前后500多年的“闭关锁国”，使煌煌天朝与现代商工文明失之交臂，成为中国100多年来落后挨打的重要根源。

这里所讲的“空禁”，特指我国没有建立合理的空域管理特别是低空空域管理体制，小型飞机特别是私人飞机飞行难。长期以来，我国通用航空发展缓慢，特别是私人飞行领域，没有得到发展，这与国家严格管制私人飞行的低空空域有着很大的关系。甚至可以讲，“空禁”是我国通用航空发展缓慢的根本原因。低空空域是通用航空的主要活动空域，也是国家的重要战略资源，像国土资源、海洋资源一样，蕴藏着极大的经济和社会价值。目前的低空政策造成的巨大资源浪费，决不简单是一个通航产业发展受限的问题。

二战以后，美国政府将大约85%的空域划分为民用，并大量修建小型机场，完善相关服务，为通用航空的发展创造条件。美国对于私人飞机在低空空域的飞行一般不做过多的限制，管制空域范围很小，一般飞行，不需要审批飞行计划，只需要向塔台通报、得到允许后便可进行。由于空域和相关设施的极大开放，美国成就了世界上最大的通用航空产业，拥有23万架飞机，年产业规模达到1500亿美元，解决了大量的就业问题。在美国，驾机出行既是一种生活和休闲方式，也是一种交通模式，极大提高了社会运作的效率。由此，通用航空奠定了美国世界航空强国的重要地位，并带动了美国经济社会的全面进步。而蕴藏民间的大约63万的庞大飞行员数量，也成为了美国超强国防力量的有力储备保障。二战后期，日本之所以大量训练“神风突击队”对抗美军，并非是“武士道”精神使然，恰恰是因为缺乏飞行员资源储备不得已而为之。

与美国相比，我国的通用航空还处在幼年期。截止2013年底，我国拥有各类通用飞行器仅1654架，私人飞行员2480人。通用航空的落后与国家的发展水平和市场化需求极不相称。我们要实现民族复兴，实现中国梦，必须尽快补齐通航产业这一短板。正如中航工业集团公司董事长林左鸣指出：发展通用航空，培育国民航空意识，打造航空事业的群众性基础，是振兴中华民族的重要任务之一。通用航空是航空事业的基础，我国要建设航空强国，必须普及通用航空。而要发展通用航空，必须开放空域。只有开放，才能最大限度地发挥空域的资源价值；只有开放，才能形成国民经济新的增长链；只有开放，才能奠定航空强国的重要基础；只有开放，才能促进社会进步和人的全面发展，才能建立好飞行员及航空领域的战略人才储备。

2010年以来，我国已经明确了低空空域管理改革的目标，“分类划设低空空域。按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。在试点的基础上，计划到2015年实现全国范围内低空空域全面开放。但从当前的进度看来，低空开放过程充满了艰辛和无奈，恐怕实现2015年的目标挺有难度。

一方面，“空禁”的“坚冰”受制于各方面原因仍然难以消除，现实的迫切的市场需求因此难以满足；另一方面，经济发展到一定阶段后，市场需求犹如春风吹过的野草，飞翔的欲望在全国各地喷薄而出，难以抑制。当市场需求得不到有效满足时，各种“黑飞”行为便层出不穷，于是出现了北川事件。但从哲学的观点看，矛盾的两方面总是呈现此消彼涨的特征。一方面弱，另一方面就强。因此，如果“坚冰”的消融越快，“黑飞”的现象必然越少，相反，“坚冰”不除，“黑飞”难绝！

法规需完善

宽松的政策、完善的法规和标准体系，是通用航空产业健康发展的强有力的保障。纵观世界发达国家通用航空的发展，无不是在健全的法治环境下，通过政策法规规范服务、保障权益，创造宽松有序的发展条件，从而促进通用航空的良性发展。

美国政府针对通用航空发展采取的主要政策有：财政上资助通用机场和辅助设施建设；服务上既讲成本又对企业需求负责；安全上注重发展先进技术和改善管理，提高安全水平；合作上加强同各类通用航空机构的协作，突出企业自觉和学习，规范通用航空企业的运作，从习惯上避免违章飞行。

此外，为了推进通用航空产业的发展，美国政府总是不失时机的从国家战略的高度进行通用航空的立法。1994年8月12日，美国总统克林顿签署了《通用航空复兴法》。该法规定，从飞机出厂之日起的18年内，通用飞机厂家对飞机负有限责任。这一规定使通用飞机制造商降低了保险费额，有效复兴了通用飞机产品和服务市场，恢复了曾经健康发展的产业。在此之后，美国政府、企业、研究机构还共同研究制定了联邦投资计划大纲、通用航空实验飞行计划、通用航空推进计划、空中高速路计划、小飞机运输计划等。2013年11月27日，时隔近20年后，美国总统奥巴马又签署《小型飞机复兴法案》，要求美国联邦航空局采用新的认证标准，改变联邦航空条例第23部对通用飞机的认证程序，减少飞机升级改造的成本，这一举措必将再次推进美国通用航空产业的复苏和发展。

有法可依是发展通用航空事业的前提。目前我国通用航空法律法规体系很不健全，主要表现在：一是法不适宜，二是无法可依。我国民航业的根本大法《中华人民共和国民用航空法》大多数的条款是针对运输航空的，针对通用航空的条款很少。国务院和中央军委颁布的《通用航空飞行管制条例》（2003年5月1日起施行）主要针对通航作业，己经不适应当前通用航空整体发展的需要。此外，行业主管部门的规章制度明显缺乏单独针对通用航空特点的内容，一些运输航空的管理办法已经不符合通用航空的发展实际，不适应私人飞机的飞行需要。国内甚至有人认为，当前的通航管理政策几乎完全束缚了私人飞机的高效使用，造成了过低的飞机利用率和过高的平均小时成本。同时，特别需要指出的是，对飞行路线的严格限制，致使很多企业和飞行员无法保证足够的飞行训练时间，而这是当前我国飞行事故频发的最主要原因之一。

当前，我国的立法观念已经发生了重大变化，自由、民主、法治理念已经列入社会主义核心价值观。“法无明文禁止即许可”，“法律只禁止必须禁止的行为”等理念已经深入人心。因此，在这样的历史背景和机遇下，适时建立一套符合现实需要、有利于通用航空健康发展的法规和标准体系成为当务之急。

值得欣慰的是，随着低空空域管理改革的推进，通用航空发展的法治环境正在逐步完善。最近几年，我国己经陆续修订了一些有关通用航空的国家标准和行业标准，逐步取消了不合理的行政审批。

去年底，中国人民解放军总参谋部和中国民用航空局联合下发规定，明确了通用航空飞行的审批及管理规定。但对于通用航空这样一个生产方式和服务内容繁杂的行业来说，现有的法规支持力度仍远远不够，比如备受业界关注的《低空空域管理使用规定》、《通用航空飞行管制条例（修订版）》、低空航图这三大关键政策和举措仍然没有出台，尽管媒体和专业人士已多次预测出台的时间，但遗憾的是，到目前为止，仍没有来自相关政府部门的权威信息。在小飞机降落北川公路的事件中，当事飞行员之所以敢在公路降落，与我国通用航空法规的不完善有很大关系。

服务应健全

通用航空的发展需要建立一个完善的服务保障体系，需要政府和相关企业树立起服务的理念,主要体现在政府对于基础设施等公共产品的提供以及通用航空企业对客户的服务上，完善的服务保障是通用航空产业正常运转的重要因素。

美国通用航空之所以能够安全运行、健康发展，除了依靠其完善的规章制度和持续监督检查外，与其健全的通用航空服务保障体系密不可分。美国的机场大部分是由地方政府建立和拥有并负责运营的，公益性的定位十分明确。FBO是美国通用航空发展的基石，全美大约有3750家左右的FBO。

相比之下，我国通用航空服务体系严重缺失。在我国，一方面机场资源非常短缺，另一方面建设机场的审批程序繁琐，按照支线机场标准建成的小型机场由于收费高又闲置严重。机场的公益性观念和政府的服务意识还有等待加强。低空空域飞行管制方式和手段落后，通信、导航系统不完善。通用航空加油难的问题普遍存在，航空油料垄断经营，油料价格高，使得企业的运营成本上升。个别油料品种，如航空汽油等，经常一升难求。由于缺少专业化的FBO、飞行服务站和维修基地等，中国通航的后勤保障和服务能力远远不足，因此，在中国，即使企业或个人拥有了飞机，想顺畅飞行也格外不易。

对比美国，我们应该借鉴他们的经验，尽快制定、完善通用机场建设、使用及管理的规章、标准，鼓励民间资本和社会力量参与FBO和维修基地的投资建设，加快飞行服务站的建设试点步伐，从服务保障环节推进我国通用航空的大发展。

十八大报告提出，中国要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，政府今后的主要职能将是提供全社会需要的公共产品和服务。而从某种意义上说，每一个公民、企事业单位都有平等地分享利用天空资源的权利。因此，政府有责任、有义务为之提供必要的服务保障，给飞机和飞行提供必要的基础设施和自由宽松的环境。

小结

“一个民族有一些仰望星空的人，他们才有希望”。通用航空的发展水平，是一个国家战略性新兴产业发展水平高低的标志之一，今后也必将成为我国全面实现现代化、中华民族实现伟大复兴的标志之一。只有“空禁”开放，法规完善，服务健全，引入各种力量建设基础设施，才能构建有利于通用航空产业发展的良好条件，形成健康有序、生机勃勃的发展局面。

令人振奋的是，当下的中国，市场已经成为资源配置的决定性力量，因此，笔者相信：实现中国人的飞行梦，为时一定不会久远！

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