作者|胡卫平 田阳 赵佳升
作者单位|中国产业海外发展协会
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面对国内经济结构调整和国际市场供求变化，如何在体制、机制上对油气产业等诸多方面进行深层次的改革，是适应我国“四个革命、一个合作”能源变革总趋势和总目标的重大问题。在此背景下，尝试性地讨论可能行之有效的改革路线图思路，很有意义。知易行难，还原能源商业属性，尤其在进入油气改革深水期的现阶段，首先将遇到的就是，在确保国有企业主体地位且选择改革模式的原则下，研究提出一套适应当前乃至中远期发展的石油天然气行业改革思路与方案。
以解决制约行业短期发展障碍为主要目标。
“低案”以整合为基础，涵盖混合所有制、监管、三方准入、价改、多元化与油气交易中心设立等内容，以解决制约行业短期发展障碍为主要目标。
首先，可通过在上游油气勘探开发领域引入混合所有制，以加快资源开发速度并推动与之相关的技术研发。目前，我国陆地、海洋油气勘探及炼化主要由三大国有石油公司为主运营管理。多元引入具有资质的民营及境外资本，有助于激发整体活力，提升我国油气资源勘探开发水平。同时，随着行业内竞争程度升高，技术研发与交流也将加快推进。
第二，推动中游管输领域建立第三方准入制度。油气管网建设因其长周期、高投资属性，具有天然垄断性。为防止投资方垄断市场阻碍其他从业者介入，应尽快设立第三方公平准入制度；允许具有相应资质企业使用管网富余输送能力，提升整个管网系统负载率。但是，考虑到目前中国管网规模与发达国家尚存在不小差距，为鼓励现有管道建设方继续投资，“低案”对管道所有权及运营权独立等内容在确保第三方准入的前提下，可暂不涉及。
第三，推动监管体系整合，保障改革措施推进。我国油气行业存在多头监管现象。勘探、定价及工程建设审批分别隶属不同部委，在监管执行过程中造成了责权不明及政策冲突等问题。下一步，可尝试整合各部委管辖权限，以国家主管部门（如国家能源局）为统一窗口，进行监管及政策发布，从而提高行政效率并保证相关政策的稳定及持续。
第四，加速油气价格改革，理顺市场供需关系。针对油气价格体系，国家已采取了一系列改革措施。天然气定价领域包括：2011年在广东及广西两省推动以“市场净回值计算法”为核心的天然气定价体系改革；2015年确定国内天然气存量与增量气并轨。同期，在成品油定价机制方面，亦通过取消所需价格波动幅度及缩短窗口期等措施，一定程度上提升了定价体系灵活性。但是，当前体系距充分反映市场供需情况尚有一定距离。因此，下一步可尝试进一步增强气价与市场联动性，同时，可适时考虑取消成品油定价窗口期，力争最终将油气价格变为反映市场变化的“晴雨表”。
最后，为促进价改顺利实施，应积极拓宽油气进口渠道并适时发展相关产品远期及期货交易平台。一方面，应积极开发油气进口市场。通过LNG及跨境管道运输等多种方式拓宽我国能源获取方式，打破由单一进口方式所引发的输入性风险；与此同时，通过积极建设油气期货交易平台，发现价格并提升我国在世界油气定价体系中的话语权。
通过整合手段，尝试解决困扰油气行业发展的中短期问题。
“低案”的措施系以现有产业格局及政策架构为基础，通过整合手段，尝试解决困扰油气行业发展的中短期问题。
但是，随着改革逐步深入，制约产业长期发展的制度性因素仍将逐步显现。上下游由一家经营的模式与我国日益增长的能源需求间矛盾，在产业结构调整的新常态下可能日益突出。最近，有迹象显示，国际能源巨头正在通过加速剥离非核心资产以降低成本压力。这说明，通过独家全产业链式介入维持高利润水平时代将逐步结束。按此，通过拆分留下上游核心领域，三商分离各自发展，将成为油气产业新的发展趋势。
在此背景下，实施“高案”将可能成为推动我国油气产业改革与发展的考虑之一。
首先，根据对成熟市场模式及产业现状的分析，对产业链上、中、下游的拆分势在必行。该措施可以“三商分离”形式完成。在长期改革计划中，油气公司（即供应商）将主要关注于利润水平较高的上游勘探开发领域。管网系统（即运输商，包括油气管道、LNG接收站及储气库）将从三大国有石油公司剥离并建立新的管道公司。管道运输业务将与油气销售业务分离，并作为独立运营平台接受有关部门监管。最后，三大国有石油公司还将陆续退出下游零售及炼化领域（剥离运营商角色），该领域将最终形成高度竞争化市场。
其次，拆分过程中对市场秩序及商业规则的保护有赖于建立高效、统一且独立的监管体系，因此启动《石油天然气法》立法工作势在必行。我国油气行业立法存在缺失，现行法律、法规及政策由多部门分别颁布并实施。对上游及中游管网监管低效且不乏相互冲突，其并不足以防止拆分过程中出现质量控制体系失效、管网投资放缓及价格体系失控等问题。独立的《石油天然气法》将对政府在产业链各部分所需履行的监管职责及企业业务覆盖范围做出明确规定，从而自根本上防止上述问题出现。对油气行业实行资质管理，规范政府行为。
在油气改革“高案”执行过程中，“拆分”与“立法”两部分缺一不可。通过“拆分”推动建立良性市场竞争及新型监管体系是破除体制性障碍的重要基础。而“立法”则是确保“拆分”在有法可依及可控的环境下进行的唯一手段。
油气领域改革业已逐步启动，放开是大趋势。
目前，油气领域改革业已逐步启动。下面对各措施内容、政策支持及实施情况进行简要梳理。
上游：建议改革由如下方面进行突破
逐步放开原油进口权。此项改革包括三方面内容：第一，逐步对非国营企业放开进口资质限制；第二，逐步对非国营企业放开进口配额限制；第三，允许企业不受“排产计划”限制，自行安排炼化、销售。国家已出台两个相关文件。项目试点方面，已有民营企业获得地方政府批准。2014年8月27日，新疆广汇集团下属广汇能源发表声明，国家商务部批准其获得20万吨原油非国营贸易进口资质，并根据市场情况自行安排炼化企业。
加快勘探领域引入混合所有制。已颁布政策文件包括：《关于进一步维护新疆社会稳定和实现长治久安的意见》及国土资源部《新疆油气勘探开发试点工作方案》。在上述政策支持下，2015年中国石油天然气股份有限公司敲定新疆为勘探开发领域混改试点。其董事会决议确定拿出区内区块（克拉玛依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分区块）不超过49%的股权引入地方资本。
通过多元化能源投资，保障境外上游资源安全。在“一带一路”战略下，中俄双方领导人通过签署中俄《关于深化全面战略协作伙伴关系、倡导合作共赢的联合声明》；《中俄东线天然气合作项目备忘录》及《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，明确双方将在能源、航天及金融等领域推动双边合作。能源合作方面，在通过陆路管道，获得俄罗斯联邦及中亚国家石油资源同时，可考虑向投资地区提供所需基础设施、交通设施及社区投资，以建立核心利益关联架构，形成多赢局面。
中游：建议在油气管网第三方准入方面寻求突破
建立油气管网公平准入制度。2014年2月13日，国家能源局印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，对三方准入的制度、条件及程序等事项做出明确定义。为进一步推动相关制度建设，10月27日国家能源局综合司印发《关于做好油气监管相关信息报送工作的通知》，并于2015年4月1日组织召开“油气管网设施公平开放监管会议”。为配合下一步工作开展，陕京、渝济天然气管道及江苏如东LNG接收站已开放一些业务，正在规划建设的相关管网设施也充分考虑了开放功能。
下游：改革突破点为建立石油战略储备、完善成品油定价机制及推动石油期货交易
推动原油战略储备体系建设。主要目标为2020年前分三期完成相当于100天石油净进口量规模的国家石油储备库建设工程。
完善成品油定价机制。建议进一步考虑缩短成品油价格调整窗口期、降低（或取消）油价波动幅度、增加挂靠种类，以增加成品油低价机制的市场灵活性。
推动中国石油期货交易。以《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》为基础，证监会于2014年12月正式批准上海期货交易所在其国际能源交易中心开展原油期货交易。目前，已恢复“石油沥青”交易品种，但交易规模扩大及期货市场建设仍需进一步政策支持。
立法：建议启动油气行业相关立法程序，建立油气行业最高法律《石油天然气法》（“高案”措施）。
三商分离：防止企业形成垄断经营模式，通过对各环节进行拆分，实现“三商分离”目标。即勘探企业止步于上游资源开发；中游管网彻底与上游企业剥离，同时严禁涉足下游零售领域；下游最终形成高度竞争的零售及炼化市场（“高案”措施）。
（本文原标题为《探讨石油产业改革路线——石油领域体制改革浅析》）
（原载于《石油商报》8月26日3版）
