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本文选自2015年9月21日出版的《财新周刊》第37期
记者：黄凯茜
作为贯彻十八届三中全会精神的两个重要文件——国有企业改革方案和石油天然气体制改革方案，是今年备受关注的改革重头戏。前者已于9月13日由中共中央和国务院以《关于深化国有企业改革的指导意见》的形式联合发布，为下一步国企改革定下框架。油气改革方案也如箭在弦。今年5月，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中，明确指出了“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入”的要求。据财新记者了解，油气改革方案的意见征求稿已于近期获得国家发改委通过，有望在年内出台。
三大石油公司作为被改革主体，近年来由企业自主推行的混合所有制改革、专业化重组步伐，今年有所放缓。一方面，三大石油公司在5月初刚完成了掌门人的更替，需要对原有的企业改革方案和路线进行回顾和磨合，另一方面，也在等待国企改革和行业改革的顶层设计和部署。
2012年以来，中石油和中石化已经在不同业务板块启动了混合所有制改革的尝试。中石化完成了销售公司的重组，引资千亿元人民币，并实现了油服公司的分拆上市，原油管道业务已成立了专业化子公司；中石油的西气东输管道已有部分资产完成了引资，油气田的混改也在新疆、四川盆地等地区开展，油服公司重组亦在酝酿之中。
然而，两家公司在2014年开始的两项重磅改革项目还未能最终落定——中石化销售公司虽然已经完成引资，但直到目前还未选举成立新的董事会，进度上比原计划已有延滞；中石油股份公司在去年5月宣布将西气东输一、二线东线资产及负债出资设立东部管道公司，并计划转让该公司100%的股权，但目前未有进一步动作。
在多位行业和资本市场人士看来，这两个项目涉及的核心问题是公司治理和混合所有制改革，需要国企改革方案和行业改革方案提供操作指引。
8月末，“三桶油”的新任“老大”中石油董事长王宜林、中石化董事长王玉普、中海油董事长杨华在各自上市公司的业绩发布会上首次亮相。对于国家层面正在制定中的石油天然气行业体制改革方案，王宜林强调了国家顶层设计的重要性：“管道的剥离、专营，符合专业化管理的大方向，我们要在国家顶层设计的基础上分阶段进行实施。”王玉普也做出了类似的表态：“集团公司的专业化重组，一定会按中央的部署，按照国企改革的安排，加强顶层设计。管道业务重组事宜，根据国家发改委的有关规定，我们要做好准备。”
国企改革指导意见出台之后，即将伴随的是N个细则文件的出台，并与油气行业改革方案涉及行业开放和资产重组的内容相配合。在9月16日的一次发布会上，国家发改委副主任连维良表示，发改委着力推进国有企业和重点行业改革，牵头制定了国有企业发展混合所有制经济、国有企业投资项目引入非国有资本等文件，国企国资改革的系列文件正在陆续出台，石油天然气行业改革方案也正在抓紧研究制定。
油气全产业链改革成为共识
总体来讲，在上游矿权准入放开、原油进口、管道第三方无歧视准入、下游成品油批发零售市场、放开油气价格管制等方面，参与改革方案研究的各方基本达成共识，亦符合行业预期，主要的分歧在管道是否应该成立国家级的管道公司，而在辅业分离特别是油田服务业务分离问题上也存在难度。
“油气领域迫切需要通过顶层设计进行全产业链的市场化改革，而不是‘点式改革’。”由中国国际经济交流中心特邀研究员范必牵头的油气体制改革研究课题组近期发表的《油气体制改革的思路与建议》（下称《建议》）指出，此次改革以石油天然气产业链为主线，应从企业、市场、政府三个维度出发，对包括矿权出让、勘探开发、管网运输、进口和销售流通、炼油化工等环节全方位展开。
“在企业层面，实现政企分开、主业和辅业分离、石油天然气管道网运分开；在市场层面，对包括勘探开发、油气进口、管道、炼油化工和销售等环节在内的上中下游市场全面放开准入；在政府层面，主要推行简政放权、行政和监管分离和强化监管，同时将行业改革和企业改革统筹推进，加快油气法规废、改、立的过程。”范必指出，此次行业改革的一个特点是，在涉及混合所有制、国有资本运营公司的内容要与国企改革相配合。此外，过去的行业改革各部门、企业、地方上各自出方案，属于条块分割式的改革，不能统摄全局的利益。
先于行业改革总体方案出台之前，今年已陆续有相关部门在各自领域发布了锲入改革方向的文件。其中就包括今年2月发改委下发的《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，允许符合条件的地方性炼油企业在淘汰一定规模落后产能或建设储气设施前提下使用进口原油；商务部于7月公布的《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》，明确了具有对外贸易或进出口经营资格、具有成品油批发经营资格、单套原油加工能力大于200万吨/年的装置，且满足炼油能耗、产品质量和生产安全等条件的原油加工企业，可以申请原油进口资格。两项通知相配合，相比过去必须要通过中联油、中联化等五家国营进口企业代理原油进口，上述前置条件的门槛让非国营企业可以触及。
此外，在国土资源部7月发布的《新疆石油天然气勘查区块招标出让项目（2015）公告》中称，将在新疆开展油气勘查开采改革试点工作，以促进油气上游投资主体多元化，提供六个区块进行招标，符合条件的企业主体都可以参与，需要满足的硬性指标包括在中国境内注册、控股股东为境内主体、净资产10亿元人民币以上的内资公司。
但是有关注此次招标的民营石油企业表示了担心：“对于民营企业来说很难以一己之力进行开发，要面临巨大的勘探开发投入和不确定性，勘探期至少要在两年以上，如果资源情况不好，没有足够多的产量回收持续的滚动投入，或者回收周期过长，现金流是大问题”。上述企业认为，从国土部提供的资料来看，招标区块的探明程度较低，资源前景并不理想，多处在主要油藏分布的边缘。
管道是否独立是最大分歧
根据十八届三中全会文件精神，油气管网的总体思路是根据其自然垄断性业务的属性，实行“网运分开、放开竞争性业务”。中石油总裁汪东进在8月底举行的业绩发布会上透露，油气管道改革的最终目标是完成管道业务的独立和市场化。
油气管道业务进行分离的目标业已明确，但是如何分离、是否合并几大石油公司的资产成立国家级的管道公司，目前还存在争议。
在行业改革方案研讨过程中，整合三大石油公司的管道资产、成立国家级的管道公司的思路，被纳入讨论范围。一位国务院发展研究中心的研究人员表示，在这项讨论当中，原油管道和天然气管道要区分情况进行，天然气管道可以比较容易在全国范围内互联成网，而涉及到普遍公共服务的原油主干管道、主要的码头及油库，也可以纳入国家级的管道管理范围。
上述国研中心人士指出：“这个方案的逻辑在于，中国的石油天然气管网监管的完善还有待时日，如果管网公司不是独立的第三方，还属于几大石油公司控制，即便把销售和管输服务分离，还存在着上中下游之间的关联交易，对产品的销售价格、管道第三方公平准入难以进行监管。而国家级的管网公司才能对管道的成本、费用、价格进行有效的监管。”
油气体制改革研究课题组在《建议》中则提出了不同看法，认为“网运分开”应该循序渐进，按照“财务独立-业务独立-产权独立”的步骤，推行油气田和管网分离、管网和销售分离，逐渐推动管网独立、网运分开；另一方面，新成立的管网公司应按照非歧视原则向第三方提供运输服务，并允许各类投资主体参加油气管网、储油储气库和液化天然气接收站等基础设施的投资；管网独立后，国家将核定合理的管输价格和回报率，对管输企业向第三方的公平开放、价格和回报水平进行监管。
来自中石油下属机构的研究人士亦表达了管道应采取渐进式改革的看法。中石油经济技术研究院副院长吕建中指出，由于原油、成品油管道主要依附于油田、炼厂、油库等，建设发展模式较为固定和简单，“网运分开”改革的重点应当是天然气管网。“而因为国内油气管道发展的阶段性特征，‘网运分开’改革应该采取渐进的方式。”他表示，“大型油气企业在管道建设上的主导作用要继续发挥，不急于将管道业务整体分离出来”。
具体操作上，他认为，可以先进行管理权分开，即基础设施服务业务与其他业务分开管理，财务上独立核算，再进行经营权分开，即资产、财务和人员等方面实现法律意义上的分开，产权上仍是石油公司控股，最终过渡到所有权分开，从一体化的集团公司中彻底剥离，成为完全独立的、仅从事运营服务的法人。
油服包袱遇到行业下行期
除了管道业务如何独立、是否整合成国家级的管道公司的讨论，关于石油公司自身改革的另一个焦点，便是油田工程服务业务的重组。
在本世纪初完成石油公司的上市改革之后，资产规模和人员规模较小的中海油，率先完成了包括以上游勘探开发为主业的中海油股份公司以及中海油服、海油工程等辅业多个业务板块的分拆上市。而中石油和中石化将较为优质的主业资产进行重组上市之后，一些低效资产和业务留在了集团存续资产当中，其中人员包袱最大的当属油田工程服务业务。
在这一辅业板块当中，中石油的人员规模为22万人，中石化的有13万人。两家公司近年来也试图从内部对该项存续资产进行改革，如中石油集团2008年将各油田所属的油田工程服务队伍组建成长城、渤海、川庆、西部、大庆等五大钻探公司，中石化则在2012年将各地油田服务队伍专业化重组为中石化石油工程技术服务公司。
业务分拆之后，效率不高的问题被显化。中石化石油工程技术服务公司（600871.SH，下称石化油服）今年完成了借壳上市，其2015年上半年业绩，受工作量和服务价格双重下降的影响，截至今年6月30日的营业额为231.2亿元，同比大幅减少45.1%，净亏损达到13.8亿元，亏损额度则同比扩大了1倍。
由于绝大部分油气资源的勘探开发权掌握在三家石油公司手中，且各家公司都有庞大的油田工程服务队伍，油服业务主要是以关联交易的方式进行。
去年下半年以来，国际原油价格已经腰斩，油服业务受到油公司甲方作业量的影响，最为直接的感受到行业冷暖。一位中石油集团人士向财新记者表示，因工作量下降、成本被压低，今年1-7月油田工程技术服务板块的收入同比减少了91亿元，中标额降低了14%。中石油集团2014年的财务报表显示，油田工程技术服务板块的营业总收入为1295.08亿元，同比下降8%，其中与中石油内部企业的关联交易收入占72.8%。今年的情况更不容乐观。
油价低迷的大环境使得原本经营效率不高的油服企业改革之路愈发艰难。《建议》中指出，在对辅业和低效资产的剥离时，改革中安置分流人员需要付出一定的代价，可以考虑将出售资产所得、改革后的权益金收入以及国有资本预算共同建立石油基金，部分用于职工安置。■
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