「读懂中国科技并购」第5篇 · 监管合规与安全审查
系列说明 · 本系列共 10 篇，基于 Chambers Global Practice Guide《Technology M&A · China 2026》及最新市场数据，呈现中国科技并购的法律实务与前沿趋势。本篇数据更新至 2026 年 4 月。
开篇:一笔欧洲收购案的"四张通行证"
某欧洲老牌半导体设备公司，2024 年底锁定了一家位于中国华东的精密光学制造企业作为收购目标。目标公司主营高端光刻机用石英玻璃组件，年营收约 4 亿元人民币，在国内汽车级 LED 和半导体后道工艺市场占有重要位置。
收购方原本以为这是一笔"标准的产业并购"——直到法律团队完成第一轮合规分析后，列出了四张必须依次取得的"通行证"：
外商投资准入许可：石英玻璃属于先进制造领域，是否在外资准入负面清单内？
外资安全审查：精密光学涉及"重要信息技术与关键技术"，是否触发主动申报义务？
出口管制评估：目标公司的产品是否含受管制的两用物项？收购方未来从中国向母公司转移技术资料是否需要许可？
反垄断申报：交易规模虽不大，但收购方在欧洲市场份额较高，是否触发主动申报或主动审查的风险？
四张通行证，对应四个不同的审批/评估机关，任何一张缺位都可能让交易陷入停滞甚至失败。本篇要回答的核心问题是：外资收购中国科技企业，每一张通行证到底要怎么拿？
本篇范围说明：第四道关（反垄断）涉及的内容更复杂，将在「读懂中国科技并购」第 6 篇专题展开。本篇主要展开前三道关。
一、第一关：外商投资准入负面清单——哪些领域外资不能进？
中国对外商投资的总体态度是"法不禁止即可为"——不在《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中的领域，按内外资一致原则管理。但负面清单内的领域，外资进入受到股权比例、高管资质、特别审批等限制。[1]
2024 年 11 月 1 日起施行的《负面清单》（2024 年版），将全国版负面清单限制措施由 31 条压减至 29 条，原有的制造业准入限制基本删除，仅少数极为特殊环节仍通过其他专项规定进行管理（如军工、特定出版印刷等）。这一变化对科技并购的影响是直接而显著的：[2]
半导体、工业机器人、新能源汽车、电池、生物医药器械等先进制造业——外资可以独资或控股进入；
根据 2024 年版负面清单，原有关于"出版物印刷"和"中药饮片炮制"的相关股比/技术限制条款已不再列示。
但服务业领域的限制仍然存在，对科技并购影响最大的几类是：[3]
| 仍受限领域 | 限制内容（提炼要点） |
|---|---|
| 增值电信业务 | 部分增值电信业务外资比例限制（仅在特定开放试点区域内放宽） |
| 互联网信息服务 / 网络出版 / 网络视听 | 禁止或严格限制外资准入 |
| 测绘业（基础测绘、地理信息系统） | 限制或禁止外资进入 |
| 加密技术与商用密码 | 商用密码核心环节涉及国家安全，外资准入受限 |
| 新闻出版与广电节目制作 | 禁止外资准入 |
特别说明：商用密码尤其是核心密码、普通密码中的部分环节，更多是通过《商用密码管理条例》《商用密码进口许可清单和出口管制清单》等专项法规进行准入控制，并与负面清单形成配套约束，并非完全在负面清单内"直接列禁止"。
2025 年 1 月发布的《2025 年稳外资行动方案》进一步释放了"做减法"的政策信号——除了继续压减负面清单外，修订《关于外国投资者并购境内企业的规定》、研究完善跨境股权支付等制度安排、便利外商在华实施并购投资被列为年度重点任务之一。[4]
对跨境并购的实务启示：
筛查目标公司的"业务全谱"：很多科技公司的主营业务在制造业（已开放），但同时持有 ICP 经营许可证、网络出版服务许可证、互联网信息服务备案等"服务业资质"——一旦持有，整个交易可能触发负面清单限制。
VIE/合资替代方案：对于受限领域的交易，传统的 VIE 架构、内资控股+技术许可、合资企业（外方持股不超过 50%）等结构仍是常见替代路径。
关注地方试点政策：北京、上海、海南、深圳等自贸试验区/自由贸易港在增值电信、生物技术、外商独资医院等领域有试点开放，符合条件的可优先在试点区域落地。
二、第二关：外资安全审查——一道"穿透式"的门
如果说负面清单是"准入门票"，那么外资安全审查则是涉及国家安全相关交易的"实质性体检"。两者各自独立，互不替代。
法律依据与申报触发
2020 年 12 月 19 日，国家发展改革委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，建立了由发改委、商务部牵头的"外商投资安全审查工作机制"，工作机制办公室设在国家发展改革委，承担外商投资安全审查的日常工作。[5] 凡属于办法规定范围、且构成取得被投资企业实际控制权的外商投资，应在实施前主动向工作机制办公室申报：
军工、军工配套及其他关系国防安全的领域；
国防设施周边区域；
重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品和服务、重要信息技术和互联网产品和服务、重要金融服务、关键技术等关系国家安全的重要领域。
需要特别注意的是审查的两个特征：
强制性 + 中止性：申报是强制性的，审查未完成前交易不得实施；
穿透式审查：根据 2025 年的监管趋势，审查不仅看表面股权结构，还会穿透核查资金来源、技术流向、实际控制人背景。即使持股低于 50%，若存在实际管理控制权，仍可能被认定为"取得控制权"，触发申报义务。[6]
2025–2026 年值得特别关注的三个监管信号
近一两年中国外资安全审查的实务运行中，出现了几个值得跨境并购方重点关注的趋势性信号：
信号一：从"事前申报"到"事后追溯"的可能性正在显现。 传统意义上，外资安全审查是"事前申报、审查通过后方可实施"的机制。但在关键技术、AI 大模型、核心算法、关键数据等领域，已可观察到监管机构对应申报未申报或通过架构重组规避申报的交易，启动事后追溯审查乃至要求回退（unwind）的实务可能性。这意味着即便交易已完成交割，若被认定为应申报而未申报，仍可能被要求拆解或重组。
信号二："绕道出境"路径正在被系统性收紧。 将研发主体迁至境外（如新加坡、迪拜等地）后再进行收购或融资的安排——业内称为"通过洗白方式出境"——在 2025 年下半年以来明显引起监管层的关注。国家发改委等部门的官方解读和官方媒体评论已多次明确：只要标的公司的早期研发主要在中国境内进行、技术团队主要为中国工程师，则其人员、技术与数据的转移本质上仍与中国国家利益相关联——形式上的境外注册并不能切断这种关联，亦不能规避中国安全审查。[7]
信号三：国家发改委的协调地位在上升。 2021 年《外商投资安全审查办法》施行以来，工作机制办公室设在国家发改委，由发改委、商务部联合牵头。但实际操作中，国家发改委的协调和决策角色更为突出——审查申报通常由国家发改委政务服务大厅接收，重大审查决定的对外署名亦常以"工作机制办公室（国家发展改革委）"形式出现。在涉及关键基础设施、半导体、AI 算力、关键矿产等领域的重大交易判断中，发改委的态度往往是决定性的。这种格局与美国 CFIUS（外国投资委员会）的运作模式有相似之处，跨境并购方在沟通策略上不能仅以商务部门为主要对接对象。[8]
实务中，以下情形通常被视为触发申报的高风险情形：
收购方为外国国家主权基金、国有控股或国有参股投资机构；
目标公司持有"军工配套资质"或为军方供应商；
目标公司业务涉及关键信息基础设施运营、电信骨干、电力调度、卫星导航等；
目标公司掌握"卡脖子"环节的关键技术（如先进半导体、量子通信、特定材料、工业控制软件等）；
收购方所在国家与中国有现行的对等审查/制裁安排。
审查时限与实务节奏
按规定，安全审查包括"一般审查"（最多 30 个工作日）和"特别审查"（最多 60 个工作日，可视情况延长）；如审查发现可能影响国家安全，可附加条件批准、要求调整交易结构或禁止交易。[9]
实务经验显示，从启动正式申报到取得审查决定，通常需要3–6 个月；对于涉及关键技术或敏感领域的交易，6–12 个月也是常见区间——这一时间成本必须在交易时间表（特别是 long-stop date）中提前预留。
三、第三关：出口管制——卖方维度的合规盲点
很多跨境并购方对前两关比较熟悉，但对出口管制的合规要求严重低估——这往往是交易交割后才暴露问题的"隐性盲点"。
法律体系与最新进展
中国的出口管制法律体系在 2024 年完成了一次系统性整合：
《出口管制法》（2020 年 12 月 1 日实施）——基础性法律，确立清单管理、域外效力、对等原则；
自 2024 年起，中国对核、生物、化学、导弹等单项条例进行了整合，以《两用物项出口管制条例》及配套的《两用物项出口管制清单》《两用物项和技术进出口许可证管理目录（2025 年版）》为基础，构建统一的两用物项管制框架。[10]
特别值得跨境并购方关注的是 2025 年 10 月集中出台的一系列管制措施：
2025 年第 55–58 号公告：对超硬材料、稀土设备及原辅料、中重稀土、锂电池及人造石墨负极材料等关键战略物项实施管制；
2025 年第 61–62 号公告：对含中国成分的境外稀土物项（"中国成分"价值比例达到一定阈值即触发，具体比例及认定口径以商务部公告为准）和稀土相关核心技术实施管制，在稀土等关键物项领域较为系统地明确了两用物项出口管制规则的域外适用基本路径；
明确"原则上不予许可"的范围：境外军事用户、被列入管控名单的进口商和最终用户、大规模杀伤性武器相关用途；
逐案审批的范围：最终用途为研发或生产 14 纳米及以下逻辑芯片、256 层及以上存储芯片、上述制程半导体生产/测试/材料设备，以及具有明显军事或国防安全用途可能的人工智能场景的出口申请（包括但不限于此类技术节点，具体以清单及公告为准）。[11]
中美釜山会晤后的"暂停期"安排
2025 年 11 月 7 日，商务部发布公告决定，自即日起至 2026 年 11 月 10 日，暂停实施 2025 年第 55、56、57、58 号公告及第 61、62 号公告；11 月 9 日，2024 年第 46 号公告（关于加强相关两用物项对美国出口管制的公告）第二款暂停实施至 2026 年 11 月 27 日。[12]
需要特别注意：这是阶段性暂停，不是实质性废止。相关物项的受控属性和整体出口管制方向并未改变，企业不能据此对业务结构作长期安排——一旦政策恢复，按既有结构进行的交易将面临巨大合规风险。
对跨境并购的实务启示
出口管制是唯一一道"卖方维度"的合规审查——审查的不是收购方能不能买，而是目标公司或交易过程中是否涉及受控物项的转移：
交割前：识别目标公司是否生产或交易受控物项；评估目标公司既有出口业务的合规水平；
交割时：在交易文件中加入关于历史出口合规性的陈述与保证（R&W）和专门的赔偿条款（Indemnity）；
交割后：评估收购方是否将进行受控物项的跨境转移（包括技术资料、源代码、设计图纸的境外传送）；评估"远程访问境内服务器"是否构成出口（参见 2024 年 CAC 的相关认定，将在第 7 篇详述）。
四、第四关：反垄断（本篇简述，第 6 篇详谈）
反垄断申报是跨境并购中最常被低估、却最容易"翻车"的关卡。简要要点如下，详细分析见「读懂中国科技并购」第 6 篇：
2024 年新申报标准：营业额标准已大幅提高（参与集中的全部经营者上一会计年度全球营业额合计超过 120 亿元人民币、其中至少两个经营者中国境内营业额均超过 8 亿元人民币等；具体门槛以《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（2024 年修订）及后续配套解释为准），但科技并购仍是审查重点；[13]
"低于门槛但有影响"的主动调查权：即使不达申报标准，若反垄断执法机构认为可能消除或限制竞争，仍可主动启动调查。在实践中，平台经济、硬科技并购、龙头并购初创企业等场景，更容易被纳入此类主动审查视野；
数据密集型交易的特殊审查：平台经济、互联网广告、金融科技、数据驱动业务等，审查重心已从传统价格竞争分析转向数据控制、技术创新、供应链安全等综合维度。在科技并购中，监管对算法封锁、小企业创新空间、生态系统闭环等因素的考量显著增强；
跨境合规的双向叠加：欧美反垄断、中国反垄断双重申报已成常态，两地审批的时间叠加和救济条件衔接是实务难点。
五、四关之间的关系——一张时序图
四道关卡并非"先后排队、依次通过"，而是部分平行、部分前后衔接的复杂时序：
| 阶段 | 主要工作 | 关注重点 |
|---|---|---|
| TS 签署前 | 内部合规预评估 | 负面清单初判 + 安审触发预判 + 出口管制初筛 + 反垄断初判 |
| 意向书 / SPA 谈判期 | 律师团队完成详细评估 | 在 SPA 中纳入"政府审批"作为交割先决条件；约定 long-stop date |
| 签署 SPA 后 | 启动正式申报 | 反垄断申报 + 安全审查申报（通常并行启动）；负面清单类许可（如适用）一并办理 |
| 审批期 | 配合监管沟通、问询回复 | 出口管制评估贯穿全程，特别是涉及技术转移的交割前安排 |
| 交割 | 取得全部审批后 | 同步完成商务条款交割；处理出口管制项下的过渡期合规事项 |
| 交割后整合期 | IT 整合、数据合规、报表合并 | 持续的反垄断附条件履行、整合后的新一轮出口管制评估；关注可能持续数年的附条件承诺履行与信息报送义务 |
注：以上为典型时序的一般性概括，具体项目的关键节点与时间安排须结合行业、监管反馈和交易结构个案设计。
六、实务案例：一笔欧洲工业集团对中国机器人企业的收购
【案例背景：综合行业常见情形的脱敏呈现，不指向任何具体企业】
某欧洲老牌工业自动化集团（"E 公司"），2025 年初锁定一家位于长三角的工业机器人企业（"目标公司"）作为收购对象。目标公司主营 6 轴/SCARA 工业机器人本体及减速器，年营收约 6 亿元人民币，主要客户包括国内汽车厂商、电子组装厂商及部分央企供应链。
E 公司期望收购 70% 控股权。律师团队评估后给出了四关合规路线图：
第一关·外商投资准入
工业机器人制造业属于已开放领域，不在 2024 年版负面清单内；
但目标公司持有"机器人控制系统软件"相关知识产权，且对部分客户提供"远程运维"服务，需评估是否构成增值电信业务或网络信息服务；
经法律意见，因目标公司未持有 ICP 许可证、远程运维数据存储于客户本地，未触发负面清单限制。
第二关·外资安全审查
工业机器人为"重大装备制造"领域，且目标公司部分客户为央企供应链——安全审查申报触发概率较高；
E 公司决定在签署 SPA 前主动申报，避免后续整改成本；
申报材料中重点说明：（i）E 公司主要业务在欧洲，与中国军工无关联；（ii）目标公司将保留独立法人地位、独立董事会、研发团队不发生境外迁移；（iii）核心 IP 与生产技术保留在境内运营。
审查耗时约 5 个月，附条件通过：要求关键客户合同的延续、研发团队 3 年内不得整体外迁、增加中方独立董事 1 名。
第三关·出口管制
目标公司部分减速器精度参数接近两用物项管制清单的下限阈值——触发自查义务；
目标公司过往无对受限国家或最终用户的出口记录，但未来 E 公司从中国向欧洲母公司转移完整技术资料的安排需评估出口许可需求；
在 SPA 中加入"出口管制合规"陈述与保证（包括目标公司过往出口的合规性、未来 12 个月内不发生重大违规事件等），并设置专项赔偿条款，约定一旦重大违规发生，买方享有价格调整、补偿或结构重组的选择权。
第四关·反垄断
双方在中国境内的合并营业额接近申报门槛，但E 公司在欧洲工业机器人市场份额较高——为避免后续被反垄断执法机构主动追溯，决定主动申报；
同步在欧盟、中国、土耳其完成反垄断申报；
中国反垄断申报耗时约 4 个月，附条件批准（要求保持目标公司在中国的独立运营、不限制现有客户的可替代采购）。实务中此类时间长于初始预期的主要原因，在于问询与补充材料轮次较多——交易方应避免对申报时间表过度乐观估计。
整体时间表：从启动尽调到完成全部审批并交割，共耗时约 14 个月——其中安全审查和反垄断审查并行，但因配合问询和提交补充材料，整体时间显著长于初始预期。
七、对跨境并购方的特别提示
"绕道出境"已不是安全的规避路径。 将主要研发实体迁至境外、然后由境外架构完成融资或被收购，这一路径在 2025 年下半年以来已明显进入监管视野。监管机构判断的核心是"实质而非形式"——只要早期研发、核心团队、关键数据的形成与中国境内有实质关联，境外重组本身不能切断中国安全审查的管辖。对企业方而言，与其在交易前匆忙完成境外重组以"绕开"审查，不如在交易设计早期就将合规审查纳入主路径，提前与监管沟通取得明确反馈。
应申报未申报的交易，存在事后被要求重组或回退的风险。 监管已经显示出对未履行申报义务交易事后追溯的实务可能性。即便交易已经完成交割、付款已完成、整合工作已展开，若被认定为应申报而未申报，仍可能面临要求拆解、重组或回退的行政指令——这一风险在交易合规分析中应作为最高级别风险评估。
TS 前完成"四关合规路线图"。 跨境并购的失败案例中，相当一部分是因为合规分析在 TS 签署后才启动，导致后续要么交易被禁止，要么以巨额代价重新设计结构。最佳做法是在意向书阶段即委托中国律师完成"四关初判"，并将关键合规事项作为意向书中的"前置条件"。
安全审查的"穿透式"标准要求 LP 结构透明化。 即便外资 SPV 的表面股权结构合规，主权基金、国家级 LP 或具有特定背景的 GP 都可能成为审查的关注点。跨境基金/产业资本应在尽调阶段即完成 LP 结构和资金路径的可视化呈现。
出口管制是"动态变量"，不能一次评估永久有效。 2025 年下半年的稀土系列管制和 11 月暂停，再次说明出口管制规则的高度政策敏感性。收购方应在交割文件中保留对未来管制变化的合规调整机制（例如，设置出口管制相关的整改期、价格调整或退出权）。
反垄断申报不是"申报了就过关"。 在大型及复杂科技交易中，附条件批准的比重有上升趋势。常见条件包括：保持独立运营、维持现有客户合同、不限制下游可替代采购等。这些条件可能与收购方的整合规划存在直接冲突——必须在签署 SPA 前预留弹性。
四关之外，别忘了"行业主管部门审批"。 例如，目标公司若涉及医疗器械（国家药品监督管理局 NMPA）、网络与数据合规（国家互联网信息办公室 CAC）、网络视听与广电业务（国家广电总局 NRTA）等特殊行业，可能还需对应行业主管部门的审批或备案。这些通常不被视为"四关"之一，但实务中是隐藏的"第五关"。
📚 参考来源 ：
| # | 引用数据及内容来源 |
|---|---|
| 1 | 《中华人民共和国外商投资法》（2020 年 1 月 1 日实施）及其实施条例。 |
| 2 | 国家发展改革委、商务部令第 23 号《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024 年版）》，2024 年 9 月 8 日公布、2024 年 11 月 1 日施行。 |
| 3 | 表格内容为《负面清单》（2024 年版）相关条款的提炼概括，具体条件以原文为准。 |
| 4 | 商务部、国家发展改革委《2025 年稳外资行动方案》，2025 年 1 月 19 日发布。 |
| 5 | 国家发展改革委、商务部令第 37 号《外商投资安全审查办法》，2020 年 12 月 19 日发布、2021 年 1 月 18 日施行。 |
| 6 | Chambers Global Practice Guide · China Technology M&A 2026 关于"Dual Tightening"趋势的分析。 |
| 7 | 相关监管态度可参考国家发展改革委等部门近期的官方解读及主流媒体评论。"绕道出境"为市场通俗概括，非法定术语。 |
| 8 | 国家发改委在工作机制中的协调地位，可参考 2021 年以来的实际运行案例及业界律所的合规分析。 |
| 9 | 《外商投资安全审查办法》具体条款；实务时间为经验估计，不构成对具体项目的时点保证。 |
| 10 | 商务部、国务院 2024 年系列公告及《两用物项出口管制条例》。 |
| 11 | 商务部 2025 年第 55–58 号、第 61–62 号公告，2025 年 10 月发布。 |
| 12 | 商务部 2025 年 11 月 7 日、11 月 9 日发布的暂停实施公告。具体动态以商务部最新公告为准。 |
| 13 | 《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（2024 年修订）。 |
「「闫说跨境并购」由北京中银律师事务所高级合伙人闫鹏和律师的精英律师团队倾力出品。」
闫鹏和
中银律师事务所
高级合伙人
业务领域：境内外企业兼并与收购、跨境合规与风险管理、国际仲裁与争议解决
关于闫鹏和律师
闫鹏和律师（Harvey Yan）现任北京中银律师事务所高级合伙人。闫律师毕业于北京大学法学院，获法学硕士学位，并曾就读于“北大全球高端法商人才计划（GLBE）未来领袖班”，先后在伦敦政治经济学院（LSE）及伦敦帝国理工学院完成并购与经济学高阶课程。
闫鹏和律师专注于公司法、并购与跨境投资领域，为国有企业、上市公司及跨国集团提供重大复杂交易的法律服务。他以兼具法律精准性与商业洞察力著称，能够在中国与国际商业实践间游刃有余。
凭借在跨境并购及国际法律服务领域的杰出成就，闫鹏和律师于2025年荣登The Legal 500中国精英榜单、被《国际金融法律评论》（IFLR1000 China）评选为并购领域推荐律师；同时入选LEGALBAND《2025年度中国顶级律师榜单》，被特别推荐为“境外投资领域优秀律师”及“客户首选外资机构律师15强”之一。此外，他荣获中国并购协会第十七届中国并购年会“最佳并购律师”称号，并被律新社评定为“2024年度海外投资与工程领域品牌之星·领先律师”、“2022年度卓越管理影响力人物”荣誉等。
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