千呼万唤始出来，PPP基本法出台进入倒计时！

整理：度川管理研究部，文/白云

PPP如火如荼已过去三四年，基本法却还在胎中未动。急需统一立法的PPP遇到瓶颈。或许，此次国务院机构改革，能助PPP基本法出台一臂之力。

众所周知，民间资本参与PPP积极性不高，除融资成本高之外，还有一个原因就是因为PPP合作期限实在是太长，一个PPP项目动辄10年20年，跨越好几届政府，民间对政府能否按合同履约缺乏足够的信心。

为此，中央在2016年出台的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中明确表示，政府在PPP项目合同履行中，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。

这在某种程度上给社会资本方吃了定心丸，但很多PPP业内人士表示，这个文件必须再出细则。对违约毁约，保护什么，如何保护，如何惩戒，都要具体化，特别要去掉政府违约毁约的弹性行为，针对性地开出负面清单，将文件效力上升到一个恰当的法律高度。

这其实是众多pppers在参与PPP项目过程中对PPP基本法尽快出台的基本诉求。

2017年7月，如预期一样，没有让大家失望。“PPP条例征求意见稿”印发，共50条，从项目发起、到项目实施、再到争议解决，看点很多，但仍然有很多值得商榷之处，引发不少pppers的讨论。

总之，PPP基本法终于有了眉目，开了个好头。

然而，就在很多人预测PPP基本法最快在2017年春节前出台的时候，92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理的通知》和192号文《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》相继印发，92号文要求限时清理不符合规范的PPP项目，192号文严格限制了央企参与PPP项目。

其中92号文的规定最为“致命”：不得以债务性资金充当资本金，否则PPP项目不能入库或清理后予以退库。在此之前，以施工企业为主的社会资本方在参与PPP项目过程中，基本都是为了获取施工利润。所以在PPP实践过程中，通常社会资本都有“小股大债”、“资本金提前退出”的考虑。自有资金在资本金股权中占比相对较小或者出资主要通过金融机构融资取得。此次资本金穿透后，绝大多数PPP项目都很难符合新的规范要求。

PPP遭遇“滑铁卢”，很多人甚至认为PPP被禁止啦，当然这是误解。但在很大程度上“打击”了社会资本方参与PPP项目的积极性。

本想等来PPP的春天，却迎来PPP的冬天。

回到PPP的初衷，吸引民间资本参与到公共服务和基础设施建设中，随着全球退出宽松货币潮，一轮大规模的去杠杆在降临，从国家层面，PPP本质主要也是为了降杠杆。

国家去杠杠主要从三个口子切入：居民杠杆率、企业杠杆率、政府杠杆率。前两者涉及国企改革、房地产泡沫，不在本文讨论之列。政府杠杆率主要是地方政府性债务，尤其是隐形债务，这里面的风险必须要化解。

但随着PPP的深入，大量的不规范PPP项目出现。很多在PPP一线的人士都有种感受：接触到的ppp项目多数存在理解不到位，操作不规范的现象。如表内向表外转移，资本金不穿透，明股实债等不规范现象屡见不鲜，这对化解政府性债务并无任何帮助。

而随着中央去杠杠的决心越来越大，中央对于地方债务的表态也越来越强硬。根据国务院办公厅发布的《地方政府性债务风险应急预置案》文件，中央态度已经很明确，中央不救助，地方自己处理，推波助澜的金融机构也不要有财政兜底的幻想。

可以看出，中央对化解地方政府债务、降低金融杠杆的决心还是很大的。

金融机构自带风险偏好特性，没有政府的后台作保障，说什么也不大情愿干；

民间资本自带逐利特性，没钱赚或赚钱少，政府再怎么吆喝，也不想上你的船；

这个死结怎么解，光谈情怀不够，PPP除了金融市场的支撑外，还必须要有制度保障。

索性，PPP基本法的出台正式有了时间表。未来，如果地方政府能够拿出更多的优质资产，让进入的民资能在PPP中得到良性循环，解决融资后顾之忧，PPP有望进入真正的高质量发展阶段。

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