新能源项目开发既是一项技术性、经济性、专业性很强的工作，也是一项政策性很强的工作，其前期、建设期和完建期整个周期涉及众多部门法，相关的法律、法规、部门规章、规范性文件及规程、规范等国家标准或行业标准数量庞大，并且更新频繁，给新能源项目开发建设合规手续管理带来了较大困难。
具体来说，新能源项目开发前期阶段集中于开发权和环境保护、水土保持、职业病防护等方面的行政许可手续，是项目开发合规手续的最重要阶段，事关项目能否合法落地；建设期主要有质量监督、粉尘、噪声等环境保护监测和水土保持监测等行政管理或行政监督手续；完建期主要涉及环保、水保等专项验收手续和各种工程验收手续。
另外，作为项目载体的土地（用海），是项目开发最重要的支撑条件和制约条件，相比于水电项目和火电项目，风电、光伏项目用地（用海）方式多样，用地（用海）问题更加复杂，一个项目不同功能区的用地方式不尽相同，有的同一功能区也有多种用地方式，用地政策文件变化较快，不同时期用地（用海）合规性要求不完全一致。
一般来说，风电、光伏项目四个功能区的用地（用海）方式如下：升压站（开关站）和综合楼都是永久建筑物，所占用土地应是建设用地，取得建设用地使用权（海域使用权）；发电场区部分，风机基础及箱变基础和升压站一样，应使用建设用地，取得建设用地使用权（海域使用权），光伏场区占地面积较大，一般以租赁方式使用未利用地、非耕地农用地、符合条件的灌木林地等，获得土地经营权或租赁债权；送出线路和集电线路的塔基用地，大多数省市自治区按“以补代征”的方式处理，有的地方需要办理建设用地手续；进场道路可利用共建的农村道路、乡村公路、森林草原防火通道（生产道路），风机检修道路可能绵延数十公里，其手续合规性应高度重视，与进场道路的处理方式一致，光伏场区内的道路可以按农村道路管理。
为提升新能源项目开发建设合规手续的管理能力和水平，提高新能源项目资产合法性质量，促进项目开发主体高质量发展，编制形成本指引。
本指引坚持问题导向和系统观念，针对陆上风电、海上风电和光伏项目开发建设全周期的合规手续，根据开发投资、环境保护、水土保持、土地管理、林地草地管理和建设管理等方面法律法规及规范性文件的有关规定，结合工程项目建设管理规律和实践经验编制，一是详尽梳理了新能源项目开发建设各环节的合规手续，提出明确的指引提示和管理要求；二是列示了新能源项目四个功能区不同用地方式应具备的土地用途手续和权利手续，为项目实施主体因地制宜解决用地问题提供方法，并对完善手续提供指引；三是根据项目开发建设规律和管理实际，引导项目开发主体在项目不同阶段的合规手续办理顺序，尤其是土地手续与其他手续之间的衔接关系，尽量避免出现因土地手续滞后影响项目开工或未批先建带来行政处罚风险的普遍问题，以发挥源头管控、制度管理的有效经验和特殊作用，达到统一标准、提升质量，规范管理、提高效率，普及知识、节省人力物力的效果。主要内容如下：
一、项目立项阶段
1.项目立项时，应获得政府同意开展项目前期工作的许可，或具有同等效力的资源开发协议、中标通知、竞配文件等政府其他相关文件。
2.项目立项时，应审查项目场址范围是否涉及：生态红线区、基本农田、基本草原、一级公益林和二级公益林中的国有林地、水源保护地、生态脆弱区和生态敏感区、国家级自然公园、河道、湖泊、水库及行、蓄、滞洪区、耕地（光伏项目）、历史文化保护线等颠覆性因素，如涉及应进行避让；如可以调规利用，应论证其可实现性，防范出现造成大额前期费用核销损失风险。
二、项目前期阶段
3.立项后，项目公司应立即开展各前期行政许可手续和其他合规手续的办理工作，包括：核准文件（备案文件）、项目建设指标、建设用地预审与选址意见书、用海预审意见（海上风电）、环境影响评价文件、海洋环境影响评价文件（海上风电）、电磁辐射环境影响评价文件（如涉及）、水土保持方案批复、矿产压覆查询、地质灾害危险性评估、文物保护调查、林地审核同意书（如涉及）、草原征用占用审核同意书（如涉及）、军事设施保护意见（军事影响）、航道通航条件影响评价（海上风电）、海底电缆路由调查勘测许可（海上风电）、地震安全性评价（海上风电）、职业病危害预评价、电网接入系统设计审查意见、安全生产条件和设施综合分析报告、节能分析报告、社会稳定风险评价报告复合方案备案（光伏复合项目）等。
如项目场址涉及洪水影响评价、航空净空影响、鸟类迁徙通道、生物多样性保护、旅游资源、宗教文化等事项，也应根据项目具体情况，及时办理相关合规手续。
常规新能源项目在获得核准文件（备案文件）、项目建设指标之前，应谨慎安排其他前期手续的办理进度，避免造成较大前期费用核销损失。
4.开展前期手续办理的同时，项目公司应进行项目用地排查工作。确认项目升压站和综合楼用地是否符合土地利用总体规划（国土空间规划）、是否具有建设用地指标；关注项目交通条件，如需新建，应明确进场道路的建设方式，以建设用地方式利用土地的，也应确认土地规划和建设用地指标问题；光伏项目应根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）的有关规定排查光伏场区可用土地资源能否满足项目装机需要；陆上风电项目应及时排查风机基础和箱变基础用地的土地规划和建设用地指标情况，明确检修道路的用地建设方式，如以建设用地方式使用土地，应确认土地规划和建设用地指标问题。建设用地涉及占用耕地的，应排查占补平衡有关问题。
5.项目用地排查工作中，如有关功能区建设用地涉及占用林地或草原的，应同步申请办理使用林地审核同意书或草原征用占用审核同意书，并在报送建设用地申请之前获得相关文件，以便于顺利开展建设用地报批工作。
6.项目送出线路如由项目公司负责建设，应及时办理核准手续（当地政策不单独核准的除外），并按第3条办理相关前期手续，如线路穿越林地或草原的，应按第5条办理林地和草原审核手续。
7.海上风电项目开展相关前期工作的同时，应及时提交使用海域申请材料，启动项目用海审批和海域使用权手续办理工作。
三、投资决策阶段
8.新能源项目投资决策时，原则上应具备第3条的关键前期手续，部分手续尚未取得但没有实质性障碍的，在提出明确的办理方案、手续取得时间和工期计划后，可以带条件通过；投资决策时应对项目用地作出专项说明，明确各功能区拟用土地的当前土地权属和土地用途，项目建设的使用方式、使用的可行性和合规性。
9.送出线路由项目公司负责建设的，相关手续的办理如不存在重大障碍，在送出线路开工前完备即可。
四、施工准备阶段
10.施工准备阶段，项目公司在组织招标等工作的同时，应加快办理项目用地手续和尚未办理完成的前期手续；尽早确定升压站和综合楼选址，及时向市县自然资源部门报送建设用地申请和建设用地规划许可申请，启动建设用地报批程序，并根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规的规定，配合政府部门完成农用地转用和土地征收等基础工作，组卷报上级政府审核审批。升压站和综合楼如使用已有建设用地的，应按有关法律法规合法使用，如需变更土地用途（二级类），应依法审批。
11.陆上风电项目应及时开展风机微观选址，并按第10条办理建设用地报批手续。
12.光伏项目应及时开展光伏场区用地的租赁工作，按照自然资办发〔2023〕12号文严格筛选可用土地，按照《农村土地承包法》等法律法规的规定办理符合使用条件的非耕地农用地、未利用地等的租赁手续，并办理备案手续和不动产权登记，取得土地经营权；租赁农村承包户的承包地，如涉及由第三方集中签约或土地经营权二次流转的，应审查农村承包户的授权委托书或原流转合同，避免无权代理、违规流转或承包期、流转期无法覆盖项目全生命周期的现象；租赁由集体经济所有、未包产到户的“四荒”地，应履行村民会议或村民代表三分之二以上多数决程序，并报乡（镇）人民政府批准。光伏场区租赁符合使用条件的国有农用地、未利用地等，按照《国有土地使用权租赁管理办法》有关规定办理手续，报县级以上人民政府批准。光伏场区租用农用地、未利用地等涉及进出平衡的，按规定落实进出平衡，完成规划调整手续。
13.施工准备阶段，新能源项目应及时确定新建进场道路和场内道路的用地方式并办理合规手续，尤其要重视风电项目检修道路相关问题。进场道路或风电检修道路以建设用地方式使用的，应及时按第10条办理建设用地报批手续；如以农村道路、森林防火通道（生产道路）、草原防火通道（生产道路）方式使用的，应协调当地乡村机构、森林或草原权利人（或管理人）及时向农村道路规划管理部门、森林或草原管理部门办理审批手续；光伏场区场内道路根据自然资办发〔2023〕12号文的有关规定按农村道路管理。
14.海上风电项目在施工准备阶段应取得海底电缆路由勘查批复，进行海底电缆路由调查、勘测，同时应加快项目用海审批和海域使用权手续办理工作。
15.海上风电项目开工前，项目公司应及时申请办理水上水下活动许可证。
五、项目开工阶段
16.新能源项目开工时，应取得第3条的所有前期手续和地方政策要求的开工前手续，带条件决策的项目所遗留前期手续也应全部取得。
17.新能源项目主体工程开工时，升压站和综合楼、风机基础等须以建设用地方式使用土地的功能区和其他需要以建设用地方式使用土地的功能区所占用的土地，应按《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）的有关规定办理完成农用地转用和土地征收审批手续（建设用地批复），否则，不得办理开工手续，不得开工建设。
18.新能源项目取得建设用地批复后，在开工前应该及时向当地自然资源部门、住建部门了解建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证办理的实务情况，如该阶段可以申办，应及时申请办理，并在开工前取得相关手续。
19.光伏场区开工时，应完成土地流转手续、备案或批准手续，避免产生民事侵权纠纷或行政处罚风险。
20.新建进场道路和风电检修道路如以农村道路、森林防火通道（生产道路）、草原防火通道（生产道路）等方式使用土地，应在开工前完成农村道路规划手续、森林防火通道（生产道路）或草原防火通道（生产道路）审批手续。光伏场区道路按当地有关规定办理相关手续。
21.海上风电开工前，除了应取得所有前期手续外，还应取得项目用海批复和不动产权证书（海域），获得海域使用权，并取得水上水下活动许可证。
22.送出线路开工前，应办理完成各项前期手续，获得建设用地预审与选址意见书、使用林地审核同意书或草原征用占用审核同意书（如涉及），根据地方法规规章，塔基土地如允许按“以补代征”方式使用，则可开工建设；如塔基土地须办理建设用地审批手续，则需按第10条的规定处理，并在完成农用地转用和土地征收审批手续（建设用地批复）后开工。
23.升压站和综合楼、风机基础等以建设用地方式使用土地的工程及新改扩建森林防火通道（生产道路）涉及采伐林木的，应督促施工单位在采伐前取得林木采伐许可证。
24.新能源项目需要取水的（即利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源），应当及时向具有审批权限的审批机关提出申请，并提交建设项目水资源论证报告书。取水申请经审批机关批准，方可建设取水工程或者设施。取水工程或者设施竣工后，经验收合格，由审批机关核发取水许可证。直接利用已有的取水工程或者设施取水的，经审批机关审查合格，取得取水许可证。
六、项目施工阶段
25.工程开工前，项目公司应按要求到相应的质监机构办理质量监督注册手续；在工程建设过程中，接受质监机构的监督检查，取得质量监督专家意见书、并网通知书等行政监督管理手续。
26.工程建设过程中，项目公司应按要求办理消防设计审查、防雷设计审核，文明施工，按要求开展粉尘、污水、噪声、固体废物、光污染等环境保护检测和水土保持监测、职业病危害因素监测等工作，形成监测报告。
27.海上风电海底电缆路由调查、勘测完成后，项目公司应当在计划铺设施工60天前，将最后确定的海底电缆路由报主管机关审批；审批机关审批后发放铺设施工许可证，方可进行铺设施工；铺设施工完毕后90天内，应当将海底电缆的路线图、位置表等说明资料报送主管机关备案，并抄送港监机关。
28.海上风电在工程涉及通航安全的部分完工后或者工程竣工后，应将工程有关通航安全的材料报海事管理机构备案。
29.风电、光伏发电项目应当在并网后6个月内取得电力业务许可证（豁免情形除外），分批投产的发电项目可分批申请。
30.工程施工期间，应继续推进建设用地土地征收和土地供应等工作，取得国有土地划拨决定书或土地出让手续，办理土地登记，取得不动产权证书（建设用地）。
七、项目完建阶段
31.新能源项目并网前，应完成单位工程验收、质量监督机构并网前验收、首（台）套机组并网前相关涉网试验，取得《并网调度协议》《高压供用电合同》《购售电合同》等，开展工程启动验收并取得相关手续；并网后应按有关规范规程要求开展工程移交生产验收和工程竣工验收，获得相应的鉴定意见、鉴定证书等验收文件。
32.工程竣工验收前，应完成水保验收、环保验收、消防验收或备案、安全验收评价、档案验收和职业病防护设施验收等专项验收，并完成工程遗留事项及缺陷处理。光伏复合项目还需完成复合方案验收，取得政府验收相关证明文件。水土保持设施、环境保护设施、防雷设施、安全设施、职业病防护设施经验收合格，项目方可投入生产或使用。完成相关验收后，及时办理项目升压站和综合楼房屋产权登记权证。
八、其他
33.根据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）的有关规定，新能源项目在市县自然资源部门核发国有土地划拨决定书或签订国有建设用地使用权出让合同时，可获得其核发的建设用地规划许可证，项目公司应继续推进建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的办理并取得相应手续。若因现行法规原因，导致相关地方行政主管部门无法在开工前颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的，面临行政监管部门的执法检查时，应向其解释说明，争取免予行政处罚。
34.新能源项目在开工前或工程施工过程中，发生较大范围的调整，场址坐标或工程内容发生较大变化的，应按国家和地方相关法规政策要求，参照本指引的流程重新办理前期手续和用地手续。
35.新能源项目营地、堆场、临时道路等设施需要临时用地的，应由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，用地单位在使用土地之前，应取得批准手续；禁止超期占用；使用期满应在1年内完成复垦并及时向县级以上人民政府自然资源主管部门申请验收。
随着全球气候变化问题的日益严重，发展新能源已成为各国经济转型和可持续发展的重要战略之一。中国作为全球最大的能源消费国，积极推进以风电、光伏等为代表的新能源产业发展，加快实现能源结构优化和绿色低碳转型。在此背景下，新能源的高质量发展成为了业内焦点。近年来，国家出台了多项支持新能源发展的政策，包括风电、光伏相关政策、可再生能源消纳责任权重政策，以及保障新能源高质量发展的市场化及新型电力系统建设等系统性解决方案等。这些政策和措施的颁布和实施，不仅为新能源项目提供了制度支持，也推动了新能源市场的进一步开拓和创新。电力市场的改革和绿色电力交易的推广，为新能源及储能参与电力市场提供了更多机会和挑战。
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白建华：清华大学工学博士，享受国务院政府特殊津贴专家、教授级高级工 程师、兼职教授。现任清华大学能源互联网创新研究院能源链网中心特聘科学家，清华四川能源互联网研究院能源互联网检测技术中心特聘首席专家，北京智中能源互联网研 究院副院长、首席专家，北京智中能源科技发展有限公司总经理；国家级经济技术开发区绿色发展联盟专家委员 ，中国能源研究会“中国电力改革发展30人论 坛”成员，世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、国家开发银行咨 询专家。曾任国网能源研究院总经济师，兼能源战略与规划研究所所长；中国可再生能源学会可再生能源发电并网专业委员会副主任/秘书长；中关村智能电力产业技术联盟理事长；国家能源互联网产业及技术创新联盟能源互联网工程技术应用专委会主任；新奥集团首席科学家、新奥泛能网络科技公司副总裁等。
