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《中国—东盟服务贸易协议》是中国—东盟自由贸易区法律制度建设又一里程碑，从文本样式而言，似乎是WTO《服务贸易协议》（GATS）的翻版，但仔细揣度后却能发现，《中国—东盟服务贸易协议》有着超越GATS的某些条款，第一、“合作”条款；第二、“审议”条款。这两个条款从某种程度而言是该协议的制度创新条款，具有“再生”和“造法”功能。《中国—东盟服务贸易协议》在WTO《服务贸易协议》和《中国—东盟全面经济合作框架协议》的指引下于2007年1月正式签署，该协议无论从条款内容和文本架构上都传承了GATS的精髓，是中国—东盟自贸区法制建设中的重大突破，标志着中国—东盟自贸区经济合作从货物贸易扩至服务贸易，为如期全面建成自贸区提供了法律保障和依据。该协议包括定义和范围、义务和纪律、具体承诺和机构条款4个部分，共33个条款和1个附件，与GATS的结构几乎完全一样，但相对于GATS而言其特殊价值在于：
第一、增加了第十六条“合作”条款和第二十七条“审议”条款。经仔细分析，笔者发现这两个条款为中国—东盟自由贸易区服务贸易提供了制度创新的平台和模式，承担着对中国—东盟服务贸易现行制度进行修订完善，并将WTO新的纪律纳入该协议甚至将与WTO不相符的制度引入该协议的功能和作用。
第二、基于这两个条款的特殊功能，附件中的具体承诺减让表在除了在WTO承诺的基础上作出了新的市场开放承诺外，通过双方“合作”、“审议”还可进行修改、增加等开放性特征为服务贸易逐步自由化提供了通道。为了充分认识并理解该协议制度创新模式和渠道，本论文尝试对这两个特殊条款从内容、价值目标以及意义等方面进行解读，以期对我国政府充分运用这些条款提供参考性意见。
《中国—东盟服务贸易协议》第十六条“合作条款”规定，各缔约方应努力加强部门的合作，甚至包括未包含在现有合作安排内的部门的合作。各缔约方应讨论并相互同意拟开展合作的部门，并制定这些部门的合作计划，以促进它们能力、效率及竞争力的提升。
第一、该协议的近期目标是“加强包括未包含在现有合作安排内的部门的合作”；
第二、合作的方式可通过各缔约方相互讨论，制定合作计划达成；
第三、该条款的长期目标是促进各成员国服务贸易相关部门的能力、效率和竞争力的提高。该条款秉承了《服务贸易总协议》(GATS)的基本精神，即逐步实现服务贸易自由化，同时该条又在此基础上试图超越，即通过各方“合作”实现服务贸易自由化的目标。此条是《服务贸易总协议》（GATS）中所没有的条款，其隐含的意义可以解读为：目前虽然服务贸易对双方来说都较为滞后，服务贸易领域的合作层次较低，开放的部门也不多，但双方应通过合作的方式达成更多部门的开放，并且应相互讨论制定合作的具体计划实现目标。
“合作”条款与第十七条“加强柬埔寨、老挝、缅甸和越南的参与”、第二十三条“逐步自由化”和第二十四条“具体承诺减让表的修改”相结合，为制度创新提供了措施保证，其创新模式包括：
（1）对WTO原则的继承与发扬。根据第十七条，柬埔寨和老挝等新加入WTO的发展中国家，在承诺减让方面可以更加的灵活，同为发展中缔约国，但对于该四国的特殊情况，《中国—东盟服务贸易协议》本着“合作”的精神将给予其更大的优惠，这是对WTO“共同但有区别责任”原则的继承，也是对这一制度的创新和发扬，即发展中国家可以给予更不发达国家优惠条件和有区别的责任；
（2）对具体承诺的进一步谈判。根据第二十三条“逐步自由化”，“各缔约方应按照第二十七条（审议）的规定，在随后的审议中，通过连续的谈判回合，就该部分项下的进一步具体承诺展开谈判，以实现各缔约方间的服务贸易逐步自由化”，“合作”与“审议”相互结合，各缔约方在这些谈判中不断作出新的承诺、制定新的纪律以实现服务贸易自由化的目标；
（3）对具体承诺减让表的修改。第二十四条“具体承诺减让表的修改”同意一缔约方有条件修改或撤销承诺减让表的内容，这需要一缔约方与受影响的缔约方之间密切“合作”，商定好“必要的补偿性调整”之后才能实现。以上三种制度创新模式，都是各缔约方“合作”的结果，也是该《协议》“造法”功能的具体体现。
《服务贸易协议》第二十七条“审议”条款规定，东盟经济部长和中国商务部部长或其指定的代表应在本协议生效之日起一年之内召开会议，此后每两年或任何适当的时间召开会议，审议本协议，以考虑进一步采取措施实现服务贸易自由化，并就本协议关于WTO纪律的第十五条或各缔约方同意的任何其他问题制定纪律和谈判协定。
该条款对“审议”的主体、“审议”的周期、“审议”的目的以及“审议”的内容作了明确规定。“审议”主体包括东盟经济部长和中国商务部部长或他们指定的代表或各缔约方；第一次“审议”的时间应为2008 年7 月1 日之前的适当时间，此后每两年进行一次，还可以在受影响的服务提供者请求时，对影响服务贸易的行政决定进行“审议”；“审议”的对象包括协议本身、影响服务贸易的各缔约国的行政决定、谈判结果、各缔约国的补贴待遇甚至各缔约方同意的其他任何事项。
第一、审议作为一种固定制度，具有周期性和机构性等特点；第二、审议的目的和功能在于监督各缔约方国内政策决议，提供各缔约方交流平台和制度创新的必经程序等；第三、“审议”条款为“合作”条款的实施提供了制度保障和形式保障；第四、此“审议”条款与GATS“审议机制”相互区别。世界贸易组织的“贸易政策审议机制”，其审议的内容主要限于“各成员的贸易政策及其对多边贸易体制的影响”，其目的在于“促使成员方提高贸易政策和措施的透明度并履行所作的承诺，使其更好地遵守世贸组织规则，从而有助于多边贸易体制平稳运行”。《中国—东盟服务贸易协议》中的“审议”作为单独条款写入协议，在“审议”主体、“审议”对象以及“审议”目的上与前者都不一样。
GATS鼓励自由贸易区进行制度创新，逐步实现服务贸易自由化。“审议”条款与《中国—东盟服务贸易协议》第十五条“WTO 规则”、第五条“国内规制”第四款以及第二十三条“逐步自由化”第四款相互结合为制度创新提供了可能性：
（1）可将与WTO不相符的规则引入协议。根据《中国—东盟服务贸易协议》第十五条的规定，各缔约方应遵守WTO 有关服务贸易的规定，如果经各缔约方审议后达成新的协议，则按新协议执行。由此，“审议”蕴含着创新服务贸易制度的功能，经过各缔约方同意后达成的新的纪律即使可能有与WTO 有关原则不相符合的规定，也具有法律效力，应该得到各缔约方的遵守和执行；
（2）可将GATS的新规则纳入《中国—东盟服务贸易协议》。根据《中国—东盟服务贸易协议》第五条第四款，为保证资格要求等不会导致服务贸易壁垒，各缔约方应按照《服务贸易总协定》第六条第四款的规定，共同审议有关这些纪律措施的谈判结果，以将这些措施纳入本协议。该条表明了《中国—东盟服务贸易协议》与GATS 的关系，即GATS 有关资格要求的纪律在得到各缔约方审议同意后纳入本协议；
（3）可在《中国—东盟服务贸易协议》的基础上创新制度。第二十三条“逐步自由化”第三款规定，在随后的审议中，通过连续的谈判回合，就各缔约方的进一步承诺达成共识，逐步实现服务贸易自由化。就“进一步承诺”达成共识，是贸易自由化的进一步深化，也是《协议》制度的“再生”。
法的“价值取向”即法的价值追求，“是法对人所具有的意义，是法对于人的需要的满足，是人关于法的绝对超越指向。”它是人们在运用法满足自己需要时对于法的“精神寄托”或“精神索求”，具有永恒的指导意义，也是“人类对法的实践的永远追求和不断完善的动力”。
《中国—东盟服务贸易协议》的价值取向是中国东盟双方对该协议的价值期望、追求和信仰，该协议从总体上遵从了GATS公平、秩序、自由、效率的基本法律精神，并在此基础上进一步彰显了自身的价值和特色。
“合作”条款主张制定合作计划，促进能力、效率和竞争力提高。“审议”条款主张双方代表定期或不定期开会审议，考虑
采取新的措施，考虑对WTO纪律采纳与否，考虑就关心的经济问题制定新的纪律。这些主张所蕴含的主要价值取向包括：
经济交往中肯定会有摩擦、分歧和竞争，但通过“努力加强合作”，相互信任，友好往来，搁置争议，共谋发展，促进能力、效率和竞争力的提高，这就是“合作”条款的目的。特别是协议第十七条“加强柬埔寨、老挝、缅甸和越南的参与”更加体现了对WTO 新成员的提携和宽容，与“合作”精神完全一致。虽然历史上该地区有纷争与矛盾，彼此可能还存有戒备的阴影，但对和平安宁的向往是永恒的。睦邻互信既是双方外交政策的准则，也是双方经济领域“合作”的价值取向。
“合作”条款表明，服务部门的开放是渐进的，相互探讨争取开放更多服务部门是合作的近期目标，这是对历史和现实的尊重，身为发展中国家，并且服务贸易都相对滞后的情况下，“合作”条款保证了逐步自由化的可能性；同时“审议”机制也为逐步自由化提供了切实有效的途径，通过“审议”，不断创新，开放更多服务部门，逐步实现服务贸易自由化。虽然完全的自由化是多边贸易的长期目标，但脱离实际，不顾经济发展水平的盲目追求是不可能实现的。“合作”条款与“审议”条款所主张的渐进式目标追求反映了崇尚科学，按规律办事的价值目标。
《中国—东盟服务贸易协议》“合作”条款和“审议”条款还反映出发展中国家对经济发展的向往，对自由化的渴望。服务业虽然相对滞后，但各成员方仍然在WTO 基础上作出了新的开放承诺，并愿意相互合作，开放更多的部门；同时各成员方也充分的认识到在服务业合作方面的局限性和阶段性，彼此同意通过“合作”、“审议”不断完善、创新制度。中国和东盟都向对方开放了自己具有优势的领域，比如中国的海运、建筑、IT信息技术服务等，如泰国的旅游业、酒店业，新加坡的法律咨询、物业管理等行业。但同时我国也开放一些还相对薄弱的行业，如环保。因为现阶段我们也需要引进如排污、降低噪音等方面相关的先进技术和运行管理模式，通过服务贸易的开放引进竞争，提高我国同类企业的竞争力，推动我国整个服务行业向前发展。中国希望利用东盟国家作为走向世界高端市场的桥梁，东盟国家也可以利用中国大市场创造更多的经济效益。
服务贸易对于中国及东盟各国而言都是需要保护的产业，但基于“合作”的缘故，双方能在GATS 的基础上开放更多部门，甚至包括一些并不具有比较优势的部门，充分体现了中国—东盟各发展中国家追求开放和发展的价值目标。
“合作”条款与“审议”条款看似毫不相干，但两者相辅相成，使中国—东盟服务贸易制度得以不断完善，逐步更新以实现服务贸易自由化为目标，有着其他条款不可替代的作用。
中国—东盟自由贸易区是一个由发展中国家成员组成的经济联合体，各成员在国际经济发展水平、国际政治地位方面感同身受，同属发展中国家的身份使得该自由贸易区的建立有了很好的基础。但是，服务贸易对于双方而言都较为滞后，经济领域的竞争性在某种程度上超过了互补性，双方只有本着“合作”的精神，为着经济一体化的宏伟目标的实现，才能达成共识。同时，由于历史和政治的原因，双方的不信任感和疑虑仍未消除，加之双方在国际舞台上谈判能力均不强等因素的影响，双方都面临着挑战，“审议”条款的诞生为双方的协商谈判提供了平台和机会，在“合作”精神的指导下，通过连续回合的磋商，为经济合作铺平了道路，为经济一体化奠定了坚实的基础。
为《中国—东盟服务贸易协议》的纲领性地位提供了保障
作为区域性经济一体化组织成员，中国和东盟双方在货物贸易、服务贸易、投资以及争端解决等方面都达成了相应的协议，《中国—东盟自由贸易区全面经济合作框架协议》、《货物贸易协议》、《争端解决机制协议》、《服务贸易协议》和《投资协议》等都为自贸区建设提供了坚强的法律保障。
服务贸易作为自贸区经济贸易合作的重要内容，从一开始就列入了双方的谈判议程并在《中国—东盟自由贸易区全面经济合作框架协议》第四条进行了专门规定：双方应展开谈判，逐步实现涵盖众多部门的服务贸易自由化；为此目的，双方应逐步取消彼此间的歧视性措施，禁止采取新的歧视性措施；在GATS所做承诺的基础上，继续扩展服务贸易自由化的深度和广度；增进在服务领域的合作，提高效率和竞争力，实现服务供给与分配的多样化。
双方经过多轮谈判终于达成共识，2007年正式签署了服务贸易指导性文件《中国—东盟服务贸易协议》。该协议的签署是对框架协议的补充和落实，对我国和东盟服务贸易的发展有着深远而积极的影响，对我国即将参与的涉及28个国家和地区的自由贸易区服务贸易法律机制构建也有着示范性的意义。从货物贸易扩展到服务贸易，有利于全面推进中国—东盟自贸区的建设；并且《中国—东盟服务贸易协议》将为中国与东盟开展服务贸易提供制度性保障，双方将逐步减少服务业的准入限制，扩大服务部门的市场开放，对深化和加强双方服务部门的合作，推动双方服务业的发展产生深远的影响；该协议也是我国在自贸区框架下与其他国家签署的第一个服务贸易协议，是我国对外开放的一项重要成果，为我国深度参与国际服务贸易合作，开展多边、区域和双边服务贸易谈判积累经验奠定了坚实的基础，其纲领性地位通过“合作”条款和“审议”条款所具有的制度创新功能得以确立和实现，使《中国—东盟服务贸易协议》保持其“生命力”和“再生能力”有了保障。
中国与东盟10 国同处亚洲东南部，双方同属儒家文化圈,本地区的消费需求的相似性推动了区域内贸易的发展。由于历史的原因，华人的足迹遍及东南亚各国，即使在现在，东盟10国的华人也占据了相当的比例，西方鼓吹的“中国威胁论”还不同程度存在于东南亚人们心里，历史战争的阴影还没有完全消除，双方只有在“合作”的基础上寻求共同发展，互惠互利，才能确保地区的和平与安宁。“审议”条款为双方在服务贸易领域实现和平稳定提供了有效方式和渠道。
该两条款与双方的政治外交关系息息相关，从某种程度而言可以说与双方的政治外交政策一脉相承。在1997年12月中国与东盟非正式首脑会议上，中国领导人江泽民同志代表中国和东盟发表联合申明，双方确立了睦邻互信伙伴关系。双方将永远是好邻居、好朋友，平等相待、尊重信任、互利合作。
我国在20世纪80年代实行对外开放政策之后，国民经济持续发展，综合国力得到大幅度提升，国际形象也随之改善，2002年随着我国申请加入WTO 的成功，中国作为发展中大国的形象日益丰满，并引起了全世界的关注，作为我国的近邻东盟在20 世纪80 年代末所遭遇的经济危机使他们也深刻认识到了中国的能量，中国同时也对东盟10 国在国际上的重要地位有所认识，双方的意愿促成了自贸区的建立。
