我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家。据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600—700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，“垃圾围城”矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“两大两低两多”等突出问题都亟需通过深化改革来统筹解决。生态环境部部长李干杰也在2019年1月23日发布的署名文章中提到：“固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市‘垃圾围城’问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。”
然而与之形成鲜明对比的是，长期以来，固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。固废处理问题的根本在于目前不少地方在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。
所以早在2016年5月出台的“土十条”中，就明确要求强化工业废物处置工作，严厉打击非法处置危废行为。十九大报告和2018年国务院政府工作报告也明确提出要加强固废和垃圾处置。2018年5月9日生态环境部启动“打击固体废物环境违法行为专项行动”,即“清废行动2018”此次“无废城市”建设的提出，在国家生态文明建设的大背景下，有着政策与规划的连贯性，也意味着当前我国的固废处理市场，正从“清废行动”中的严格管控期发展至建设“无废城市”中的综合处置阶段。
“无废社会”建设从城市整体层面继续深化固废管理制度改革，探索建立长效体制机制，成为我国固废治理的重要抓手，也是建设生态文明和美丽中国的重要内容。推进“无废城市”建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，推动经济高质量发展具有重要意义。
“无废城市”建设有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。推进“无废城市”建设，将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。
“无废城市”建设有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制。推进“无废城市”建设，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。
“无废城市”建设有利于加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的重要提供者和执行者。推进“无废城市”建设，使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。
2017年，中国工程院杜祥琬院士牵头提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》，获中央领导的重要批示。
在 2018 年2月全国环境保护工作会议上，生态环境部部长李干杰表示将推动开展“无废城市”建设试点。2019 年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，提出“在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。到2020年，系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。”2019年4月，生态环境部筛选确定“11＋5”“无废城市”建设试点，分别为广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市（主城区）、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市以及河北雄安新区（新区代表）、北京经济技术开发区（开发区代表）、中新天津生态城（国际合作代表）、福建省光泽县（县级代表）、江西省瑞金市（县级市代表）。2019年5月8日，生态环境部印发《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，试点城市与地区按要求编制“无废城市”建设试点实施方案。试点两年间，深圳等 11 个城市和雄安新区等 5 个特殊地区积极开展改革试点，取得明显成效。
2021年12月15日，生态环境部等18部委印发的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》提出：“推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到2025年，“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥。”
从2019年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》开始，“无废城市”建设工作已经开展了近三年。在充分借鉴国际经验的基础上（生态环境部对外合作与交流中心编制了《无废城市国际案例分析报告》），我国在探索中国特色“无废”城市的道路上迈出了坚实有效的第一步，贡献了创新的“中国方案”。
我国没有把零填埋、零焚烧作为明确目标，这有对中国现实国情的深刻思考。我国对“无废城市”的概念提出了自己的理解：“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是指没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。
“无废城市”建设的远景目标是实现城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处理处置安全环保。中国正处于从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”的发展阶段，垃圾焚烧发电是对巨量垃圾无害化、减量化、资源化处置最科学最有效的方式。与此同时，全社会要弘扬新时尚，大力推进垃圾分类、源头减量，通过前端回收、循环利用，逐步减少末端垃圾焚烧量。从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”再到“少填埋、少焚烧”，并向“零填埋、零焚烧”的终极目标无限趋近，就是我国“无废城市”建设的路线图。
从2019年的《“无废城市”建设试点工作方案》到2021年的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，“无废城市”建设的原则、目标、任务、步骤和保障措施都更加清晰。试点城市从16个推广到100多个，显示了我国稳步推进“无废城市”建设的决心和行动。主要任务中，除了顶层设计、工业领域、农业领域、绿色生活方式和危废领域，新的工作方案还特别强调了建筑垃圾综合利用及制度、技术、市场和监管四大体系建设任务，工作重点更加突出，也更加系统化。
在借鉴发达国家经验和我国发展指标体系、绿色发展指标体系等统计调查实践经验的基础上，在我国生态文明建设评价目标体系总体框架下，围绕《“无废城市”建设试点工作方案》总体要求和具体任务，提出了“无废城市”建设的“三级指标”。目前指标体系已经出了两版，改动不是很大。一级指标有5个（分别为固体废物源头减量、固体废物资源化利用、固体废物最终处置、保障能力、群众获得感）、二级指标有18个（主要覆盖工业、农业、 建筑业、生活领域固体废物的减量化、资源化、无害化，以及制度、市场、技术、监管体系建设与群众获得感等18个方面）、三级指标有60个（其中必选24项，可选36项）。
“无废城市”建设指标体系是国家生态文明发展指标体系和绿色发展指标体系的重要组成部分，是试点建设的重要引领，主要用于指导试点城市识别工作重点、明确试点建设目标和任务。同时，《指标体系》也鼓励试点城市在聚焦固体废物突出问题和试点重点任务的前提下，根据各地发展阶段、发展特征等实际情况，开展差异性目标设置和指标补充，为完善我国固体废物统计制度、建立“无废社会”指标提供支撑。
“无废城市”建设试点的四大体系包括：制度体系、技术体系、市场体系和监管体系。16个试点地区以“四大体系”建设为引领，积极开展“无废城市”建设。从生态环境部网站公布的情况来看，试点城市在2020年4月、6月、8月、10月和12月都提交了“无废城市”建设试点“四大体系”任务完成情况以及项目工程的建设情况。
一是作为基础的制度体系，主要体现在法规或政策性文件制定、协调机制建立等方面；二是作为支撑的技术体系，主要体现在大宗工业固体废物零增长、农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化和资源化、危险废物全面安全管控的技术模式建设等方面；三是作为重点的市场体系，主要体现在固体废物回收利用处置产业市场发展和骨干企业培育等方面，在试点建设过程中，要继续把握金融本质，发挥市场体系在“无废城市”建设中的支撑作用。；四是作为保障的监管体系，主要体现在固体废物监管能力建设和风险防范能力建设等方面。
截止到目前为止，16个试点均在生态环境部网站公布了“无废城市”建设中的亮点模式及工作总结报告。总结了在试点过程中的经验与教训，为接下来的试点工作奠定了基础。本文选取海南省三亚市亮点模式。
1.制度引领 + 源头减量 + 陆海统筹 + 公众参与 + 国际合作的白色污染综合治理模式
在制度引领方面，强化顶层设计，成立“禁塑工作领导小组”，高标准制定并印发《三亚市全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》，配套出台《2020年三亚市禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品试点工作实施方案》和《三亚市禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品试点工作任务分工方案》，细化“禁塑”工作任务，强化责任落实，建立协调机制，高位推进“禁塑”工作。在源头减量方面，实施重点行业和场所“禁塑”；以“无废细胞工程”建设为抓手，鼓励可重复利用的替代品的使用；推广绿色农业防控技术和生物降解农膜，促进农业塑料废物源头减量；规划建设全生物降解塑料制品厂，解决不可降解塑料制品的替代产品供应问题。在陆海统筹方面，强化塑料垃圾收集—回收体系建设；出台《三亚市推进海上环卫工作实施方案》，全面启动海上环卫工作；借力河长制、湖长制，加强河道垃圾排查整治，防止河道垃圾进入海域。在公众意识提升方面，加强宣传引导，建立海洋环保宣传教育基地，为公众搭建常态化、社会化的海洋环保科普平台。在国际合作方面，加入WWF“净塑”城市倡议，开展国际间“净塑”项目合作和经验分享，提升三亚在塑料污染防控方面的国际影响力。
2.基于全方位“无废细胞工程”建设的旅游行业绿色转型升级及“无废”理念传播模式
基于三亚市生态环境和旅游产业优势，努力打造从入岛到离岛的“无废城市”建设全方位宣传和意识提升，打造以旅游行业为基础的全方位“无废文化”传播模式；通过开展“无废机场”“无废酒店”“无废旅游景区”“无废岛屿”“无废赛事”“无废会展”、绿色商场、绿色机关、绿色社区等“无废细胞工程”建设，实施固体废物减量化、资源化、无害化处理举措，落实企业主体责任和公众个人意识，开展多种形式的宣传教育，借助文旅产业传播生态文明的旅游文化和“无废城市”理念，基本形成了基于绿色生活、绿色消费模式的从机场—酒店—旅游景区—商场—海岛的全链条精品绿色旅游品牌，推动旅游产业绿色发展，打造旅游行业绿色品牌形象，建立基于生态环境改善的旅游产业经济效益提升战略。
3.破解“邻避效应”，解决废物协同共治、区域共治的循环经济产业园建设模式
明确以固体废物处理和资源化利用为主要产业的园区定位，将生活垃圾焚烧发电、建筑垃圾综合利用、餐厨垃圾处理、危险废物预处理和转运中心、再生资源集散中心等固体废物处理设施规划入园，为城市发展提供基础保障设施，有效解决“邻避效应”；创新性利用生活垃圾焚烧厂配套医疗废物处置设施建设，解决区域医疗废物处置难题，提升医疗废物处置能力，防范重大疫情可能带来的环境风险；将生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等处理设施向公众开放，开展工业旅游示范，提升公众环保参与感与获得感。
相较于其他国家和地区开展的“无废城市建设”，我国“无废城市”建设在管理范围上更加全面，同时包含了社会源废物和工业源废物；在建设目标上，我国“无废城市”建设计划不仅将推进我国固体废物的源头减量、资源化利用和无害化处置，更将建立起一套“零废弃物”废物管理的量化指标体系，形成可复制、可推广的建设模式，为世界上其他发展中国家提供一个重要的参考样本。不同于拥有相对成熟完善的废物管理体系的发达国家或地区，我国的废物管理体系还留有实践进步的空间。在总体发展目标上，我国更需兼顾多方面考虑，在推进废物管理的同时推动我国经济社会的持续发展。这正是其他发展中国家在施行更为严格的废物管理策略时的首要考虑。我国的“无废城市”建设将为其他国家提供宝贵的废物管理转型经验。
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